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ÖKOSTEUERN
Umsetzung und ökologische Wirksamkeit
VORWORT
Die Arbeit der EUA im Zusammenhang mit der Überprüfung und Evaluierung umweltpolitischer Instrumente erfuhr zu Beginn des Jahres 1996 eine Beschleunigung, als der Ausschuß für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments die EUA aufforderte, zügig zwei Übersichtsberichte zu den Themen Ökosteuern" und freiwillige Umweltvereinbarungen" auszuarbeiten.
Zur Aufgabe der EUA gehört die Bereitstellung aktueller und zielorientierter Informationen". Dieser Bericht über Ökosteuern hat als Zielgruppe sowohl Akteure in der Politik als auch die Öffentlichkeit und ist so terminiert, daß er zeitlich mit der Arbeit der Kommission an der Mitteilung über Umweltabgaben in den Mitgliedstaaten" zusammenfällt. Der Bericht über freiwillige Vereinbarungen" wird gegen Ende des Jahres 1996 veröffentlicht.
Die beiden Berichte sind Beispiele für die Berichterstattung der Agentur über den Zustand und die zukünftigen Entwicklungen, durch die der politischen Diskussion die bestmöglichen Informationen zur Verfügung gestellt werden sollen. Darüber hinaus sollen sie allgemein zugänglich sein, um eine stärkere Beteiligung europäischer Bürger an der Entwicklung und Umsetzung von Politiken zu fördern und somit den von den Parlamentariern geforderten Prozeß der vorherigen Konsultation" zu bereichern.
Es ist bereits viel über Ökosteuern geschrieben worden, besonders von der OECD, dem Nordischen Rat und der Europäischen Kommission, und die EUA sollte den bereits existierenden Arbeiten immer neue Daten und Erkenntnisse hinzuzufügen. Dieser kurze Bericht konzentriert sich daher auf die ökologische Wirksamkeit von Ökosteuern und auf politische Hemmnisse und Lösungen bei ihrer Umsetzung. Er versucht auch, den Wert anderer Steuern als auf Energie zu herauszustreichen und für Nichtexperten verständlich zu sein.
Einer der wesentlichen Vorteile von Ökosteuern besteht darin, daß sie falsche Preissignale am Markt korrigieren, indem sie die Kosten der Verschmutzung und andere Umweltkosten bei der Preisbildung berücksichtigen; dadurch werden zum einen die Preise korrigiert und zum anderen kommt das Verursacherprinzip zur Anwendung. Dieser Vorteil von Ökosteuern wurde vom Rat in den Schlußfolgerungen des Umweltrates vom 12. Dezember 1991 anerkannt, der eine gemeinsame Plattform der Gemeinschaft für den UNCED-Umweltgipfel von 1992 formulierte:
Um die notwendige Umschichtung der wirtschaftlichen Ressourcen mit dem Ziel einer nachhaltigen Entwicklung zu erreichen, sollten die vollständigen sozialen und umweltbezogenen Kosten in die wirtschaftlichen Aktivitäten einbezogen werden, so daß externe Umweltfaktoren internalisiert werden. Dies bedeutet, daß Umweltkosten und andere Kosten im Zusammenhang mit der nachhaltigen Nutzung natürlicher Ressourcen, die vom Exportland getragen werden, ihren Niederschlag in wirtschaftlichen Aktivitäten finden sollten. Ökonomische und finanzpolitische Instrumente können zu den Maßnahmen zählen, mit denen dies erreicht werden soll."
Seitdem kommen Ökosteuern häufiger zum Einsatz, aber es bleibt noch viel Spielraum für einen weitaus umfangreicheren Einsatz. Wir hoffen, daß dieser Bericht Impulse für eine weitere politische Entwicklung und politische Evaluierung in diesem Bereich geben kann. Wenn die für eine nachhaltige Entwicklung erforderlichen strukturellen Veränderungen erreicht werden sollen, dann sind umfangreichere Steuerreformen notwendig, um Gutes" wie Beschäftigung zu fördern und Schlechtes" wie Verschmutzung und Umweltbelastung zu benachteiligen.
Fortschritte bei den Ökosteuern erfordern jedoch Veränderungen auf EU-Ebene, um eine größere Harmonisierung und Kompatibilität zwischen steuerpolitischen Maßnahmen, dem Binnenmarkt und Schlüsselsektoren wie Energie, Verkehr und Landwirtschaft zu erreichen. Es besteht auch Bedarf an einfacheren Mitteln, um mehrheitliche politische Unterstützung für steuerpolitische Maßnahmen zu erhalten, und vielleicht kann der gegenwärtig stattfindende Prozeß der Regierungskonferenz dazu eine Gelegenheit bieten.
Die Agentur hat diesen Bericht auf der Grundlage von ersten Entwürfen verfaßt, die von Paul Ekins (Forum für die Zukunft, Vereinigtes Königreich), Mikael Skou Andersen (Universität Aarhus, Dänemark) und Hans Vos (DHV Umwelt und Infrastruktur, Niederlande) bereitgestellt wurden. Das Projekt wurde von Teresa Ribeiro (Projektleiterin) koordiniert. Wesentliche Ergänzungen des Textes und seine redaktionelle Überarbeitung sind David Gee und Kai Schlegelmilch, unterstützt von Keimpe Wieringa, zu verdanken.
Der Bericht wurde von einer Beratergruppe geprüft, der zwei Mitglieder des Wissenschaftlichen Beirats der EUA - Frank Convery (University College Dublin) und Knut Alfsen (Statistics Norway) - sowie Jos Delbeke (EG-GD XI), Jean-Philippe Barde (OECD) und Vertreter des Sekretariats des Ausschusses für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments angehörten. Zusätzlich wurde in technischen Fragen mit der National Focal Point EIONET Group der EUA und mit Klaus Thostrup (GD XXI) Rücksprache gehalten.
Ich möchte dem EUA-Projektteam und den übrigen Mitwirkenden für ihre Anstrengungen danken, die es möglich machten, diesen Bericht in so kurzer Zeit zu verfassen.
Domingo Jiménez-Beltrán
Executive Director
ZUSAMMENFASSUNG
Wichtigste Schlußfolgerungen
Potentiell negative Auswirkungen können durch die o.g. Maßnahmen aufgefangen werden, wie jüngste Erfahrungen aus Skandinavien gezeigt haben. Die Wettbewerbsfähigkeit von Ländern kann insgesamt gesehen durch gut konzipierte Steuern verbessert werden, da von ihnen Impulse für Innovationen und Strukturwandel ausgehen können, obwohl letzteres bisher noch nicht empirisch nachgewiesen ist.
Dies sind die wichtigsten Schlußfolgerungen eines Berichts, den die Europäische Umweltagentur (EUA) auf Antrag des Europäischen Parlaments zum Thema Ökosteuern erarbeitet hat. Der Bericht gibt einen Überblick über die wichtigsten Fragen im Zusammenhang mit Ökosteuern, wobei er besonders ihre ökologische Wirksamkeit und die politischen Hindernisse, die ihrer Einführung im Wege stehen, beleuchtet. Er führt nur anschauliche Beispiele für Ökosteuern an; umfassende Untersuchungen sind von der OECD (1995) erhältlich.
Schlüsselfragen
Warum Ökosteuern?
Die wichtigsten Gründe für den Einsatz von Ökosteuern sind:
Um die Messung der Wirksamkeit von Ökosteuern zu erleichtern, wurden sie nach ihren wichtigsten politischen Zielen in drei Haupttypen unterteilt:
In der Praxis ist vielfach eine Kombination dieser drei Funktionen zu beobachten.
Die Entwicklung bei den Ökosteuern ging im allgemeinen von Abgaben zur Kostendeckung in den Sechzigern und Siebzigern zu Kombinationen von Lenkungsteuern und fiskalischen Ökosteuern in den Achtzigern und Neunzigern und dann zu ihrer erst in den letzten Jahren erfolgten Integration in ökologische Steuerreformen", durch die Steuern auf Schlechtes" wie Umweltverschmutzung an die Stelle einiger Steuern auf Gutes" wie den Faktor Arbeit treten.
Wer setzt Ökosteuern ein?Die gegenwärtigen Trends bei den Ökosteuern (hier unterteilt in Energiesteuern und andere Ökosteuern) lassen sich wie folgt zusammenfassend darstellen:
Tabelle 1 faßt die Ergebnisse der Untersuchung und qualitativen Bewertung der kleinen Zahl von Evaluierungsstudien, die für den Bereich der Ökosteuern zur Verfügung stehen, zusammen. Die wichtigsten Schlußfolgerungen sind:
Darüber hinaus können Steuern mehrere
Wirkungen auf die Umwelt und indirekte Nutzen haben, wodurch die
Politik in vier Schlüsselbereichen verbessert werden könnte:
Umwelt,
Innovation und Wettbewerbsfähigkeit,
Beschäftigung und
Steuersystem.
Tabelle 1: Zusammenfassung einer Bewertung1) ausgewählter Ökosteuern
Instrument | Ökologischer Effekt |
Lenkungs-effekt |
Bemerkungen zur Gesamtwirksamkeit |
---|---|---|---|
Fiskalische Ökosteuern | |||
Schwefelsteuer (S) | +++ |
+++ |
Der durchschnittliche S-Gehalt von Kraftstoffen nahm im Laufe von 2 Jahren merklich ab (40%), wodurch es zu einer signifikanten Verringerung der S-Emissionen kam. Obwohl es sich hierbei um eine fiskalische Ökosteuer handelt, hatte sie eine starke Lenkungswirkung, vermutlich aufgrund des hohen Steuersatzes. |
CO2-Steuer (S) | ?/+ |
? |
Umstellung der Fernheizung von fossilen Brennstoffen auf Biobrennstoffe im Laufe von 2 Jahren; Verbesserung der Wettbewerbsfähigkeit der Kraft-Wärme-Kopplung. |
CO2-Steuer (N) | ++ |
? |
Teilanalysen lassen einige Wirkungen erkennen, z.B. eine Verringerung der Gesamt-CO2-Emissionen um 3-4% innerhalb von 2-3 Jahren bei zuvor ansteigender Tendenz. |
Steuer auf Inlandsflüge (S) | + |
? |
Gewisser Einfluß auf eine beschleunigte Auswechslung von Verbrennungskammern durch eine Fluggesellschaft und auf die Gesamtemissionen im Laufe von 1-3 Jahren. |
Abfallabgabe (DK) | ++ |
? |
Evaluierung noch nicht abgeschlossen; drastischer Anstieg bei der Wiederverwertung von Bauschutt von 12-82% innerhalb von 6-8 Jahren; gleichzeitig Senkung des Abfallaufkommens: Steuer führt beinahe zu einer Verdoppelung der Kosten für die Abfallentsorgung. |
Lenkungsteuern | |||
Unterschiedliche Besteuerung von verbleitem und unverbleitem Benzin (S) | +++ |
+++ |
Die unterschiedliche Besteuerung trug im Laufe von 5-7 Jahren wesentlich zur schrittweisen Abschaffung von verbleitem Benzin bei: die höhere Besteuerung deckte offensichtlich die zusätzlichen Kosten bei der Produktion von unverbleitem Benzin ab - starke Inzentivwirkung. |
Steuerliche Begünstigung von saubererem" Diesel (S) | +++ |
+++ |
Die steuerliche Begünstigung führte im Laufe von 3-4 Jahren zu einem drastischen Anstieg des Marktanteils von saubererem" Kraftstoff, der strengeren Umweltvorschriften entspricht. Steuerermäßigungen für solche Kraftstoffe stellen starke Anreize dar, da sie die Produktionskosten auf ein Niveau gesenkt haben, das niedriger als das von Standardkraftstoffen ist. |
Giftmüllabgabe (D) | ++ |
++ |
Verringerung der Erzeugung von Abfällen um mindestens 15% innerhalb von 2-3 Jahren. Infolgedessen wurden die geplanten Verbrennungskapazitäten reduziert. |
NOx-Abgabe (S) | +++ |
+++ |
Die Konzeption und Höhe der Steuer stellten einen Anreiz dafür dar, daß betroffene Anlagen Maßnahmen zur Überwachung und Reduzierung des NOx-Ausstoßes einführten, wodurch es innerhalb von 2 Jahren zu einem Rückgang der NOx-Emissionen um 35% kam; erfolgreiche Stärkung der Politik der genehmigten Emissionskontingente. |
Düngemittelabgabe (S) | + |
? |
Einer der Faktoren im Rahmen der Agrarreformpolitik, der im Laufe von 5-10 Jahren zu einem Rückgang beim Einsatz von Kunstdünger führte. |
Abwasserabgabe (F) | + |
+ |
System von Steuervergünstigungen und Sektorvereinbarungen haben möglicherweise im Laufe von 10-12 Jahren einige positive Wirkungen gehabt; Einnahmen durch die Abgabe sind gering. |
Abwasserabgabe (D) | + |
+ |
Positive Wirkung auf die Anzahl der beantragten und bewilligten Genehmigungen mit verminderter Umweltbelastung. Die frühzeitige Ankündigung führte zum beschleunigten Ausbau der Wasseraufbereitungskapazitäten. |
Abgaben zur Kostendeckung: Benutzerabgaben | |||
Abwasserabgabe (NL) | +++ |
+ |
Durch die Abgabe wurden Gelder für den zügigen Ausbau der Aufbereitungskapazitäten eingenommen; der steuerliche Anreiz war zwar gering, die Verwendung der eingenommenen Mittel für den Ausbau der Aufbereitungskapazität führte jedoch im Laufe von 10-15 Jahren zu einer wesentlichen Verbesserung der Wasserqualität. |
Haushaltsmüllabgabe (NL) | + |
?/+ |
Gerechtere Verteilung der durch die Bewirtschaftung von Haushaltsabfällen verursachten Kosten; variable Steuersätze haben möglicherweise einen Anreiz für die Verringerung des Abfallaufkommens (pro Kopf 10-20% weniger Abfall) geschaffen. |
Abgaben zur Kostendeckung: zweckgebundene Abgaben | |||
Batterieabgaben (S) | ++ |
0 |
Die Abgabe macht das Recycling von Bleibatterien möglich; die Sammelrate betrug 1993 95% (1989 waren es 60%); bei anderen Batterien ist die Wirkung noch nicht klar. |
Flugzeuglärmabgabe (NL) | + |
0 |
Hinsichtlich der Höhe der Einnahmen zufriedenstellend; ermöglichte die Bestreitung der Kosten für schalldämmende Maßnahmen um den Flughafen herum. |
Legende:
+/++/+++ = geringe/mittlere/starke Wirkung
0 = keine oder zu vernachlässigende Wirkung
? = Wirkung unbekannt
Politische Hemmnisse
Der Einführung von Ökosteuern, besonders von Energiesteuern, steht eine Reihe wichtiger politischer Hemmnisse im Wege:
Dieser Bericht stellt fest, daß die meisten Hemmnisse für die Einführung von Ökosteuern überwunden werden können durch:
Die Frage der EU-Kompatibilität und der Einstimmigkeit bei Abstimmungen muß geprüft werden.
Die Wettbewerbsfähigkeit von Ländern kann insgesamt gesehen durch gut konzipierte Steuern verbessert werden, da von ihnen Impulse für Innovationen und möglicherweise für einen Strukturwandel ausgehen können.
Empfehlungen
1. Vermehrter Einsatz von Ökosteuern
Obwohl die Notwendigkeit veränderter Produktions- und Konsumptionsmuster seit der Rio-Konferenz im Jahr 1992 vielfach anerkannt wird, kam der Bericht für die Überprüfung des Fünften Umweltaktionsprogramms (5. UAP) Umwelt in der Europäischen Union 1995", der Ende 1995 von der EUA veröffentlicht wurde, zu dem Schluß, daß drei Jahre nach Veröffentlichung des 5. UAP die meisten Produktions- und Konsumptionstrends unverändert geblieben sind ". Ökosteuern können neben anderen Instrumenten der Politik zu solchen Strukturveränderungen beitragen, indem sie Preissignale und Marktverzerrungen korrigieren. Sie sollten daher verstärkt zum Einsatz kommen.
Der Einsatz von Ökosteuern kann auf dreierlei Art ausgeweitet werden:
2. Sorgfältige Konzeption und Umsetzung
Der Nutzen von Ökosteuern und das Potential für ihren verstärkten Einsatz sind beträchtlich, aber um diese Chancen auch in der Praxis nutzen zu können, sind eine sorgfältige Konzeption und Einführung notwendig. Der weiter unten folgende Kasten faßt ohne Anspruch auf Vollständigkeit einige Punkte für die erfolgreiche Umsetzung von Ökosteuern zusammen.
3. Mehr und bessere Evaluierung
Während die theoretische Evaluierung von Ökosteuern in ihrer Entwicklung weit fortgeschritten ist, finden sich adäquate Evaluierungen praktischer Erfahrungen mit solchen Steuern noch relativ selten. Infolgedessen können Entscheidungsprozesse durch einen Mangel an Rückmeldungen bezüglich der Resultate verschiedener politischer Optionen behindert werden. Um diese Situation zu verbessern, sind größere Evaluierungsanstrengungen, eine bessere Verfügbarkeit zuverlässiger Daten und auf Maßnahmenpaketen abgestimmte Evaluierungsmechanismen notwendig. Die Notwendigkeit, Evaluierungsmechanismen in die Steuerkonzeption zu integrieren, ist von der OECD erkannt worden, die methodische Leitlinien für die Evaluierung ökonomischer Instrumente festgelegt hat (OECD 1996, erscheint in Kürze).
4. Mehr Forschung - besonders bezüglich Maßnahmenpaketen und externer Kosten
Ökosteuern sind häufig am erfolgreichsten, wenn sie Teil eines Maßnahmenpakets sind, das für ein (oder mehrere) Umweltproblem(e) konzipiert wurde, aber die Wechselwirkungen mehrerer politischer Instrumente sind dann recht komplex. Weitere Analysen und ein besseres Verständnis dieser Fragen könnten sich für die zukünftige Politik als äußerst nützlich erweisen. Besonders sinnvoll wäre die Entwicklung eines Rahmens zur Bewertung der potentiellen Anwendbarkeit verschiedener politischer Instrumente anhand einer Typologie von Umweltproblemen.
Schließlich muß für eine Verbesserung der Konzeption von Ökosteuern Forschungsarbeit in Bereichen wie wirtschaftliche Modellbildung und Evaluierung externer Kosten, besonders hinsichtlich ihrer Verteilungseffekte, geleistet werden.
Es besteht noch eindeutig Bedarf an weiterer Forschung, aber auch heute liegen bereits ausreichend Daten vor, um eine sehr viel weitergehende Entwicklung der Politik im Bereich von Ökosteuern zu rechtfertigen.
Checkliste für die erfolgreiche Umsetzung von Ökosteuern:
|
DER GESAMTE BERICHT IST WIE FOLGT GEGLIEDERT:
VORWORT
ZUSAMMENFASSUNG
EINFÜHRUNG
WARUM ÖKOSTEUERN?
ARTEN VON ÖKOSTEUERN
WER SETZT ÖKOSTEUERN EIN?
ERFÜLLEN ÖKOSTEUERN IHREN ZWECK?
UMSETZUNG: HEMMNISSE UND LÖSUNGEN
EMPFEHLUNGEN FÜR ZUKÜNFTIGE MASSNAHMEN UND FORSCHUNG
ANHANG I - ALLGEMEINE TRENDS IN DER STEUERPOLITIK 1970-1990
ANHANG II - ÜBERBLICK ÜBER VERSCHIEDENE ASPEKTE DER
UNTERSUCHTEN STEUERN
ANHANG III - EINIGE ÖKOSTEUERN, DIE KEINE ENERGIESTEUERN SIND
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