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TASSE AMBIENTALI
Attuazione ed efficacia per l'ambiente
PREMESSA
L'attività dell'AEA in materia di revisione e valutazione degli strumenti politici nel settore ambiente ha subito un'accelerazione quando, all'inizio del 1996, La Commissione ambiente, sanità e tutela dei consumatori del Parlamento Europeo le ha chiesto di redigere rapidamente due rapporti di sintesi sulle "tasse verdi" e sugli "accordi volontari in campo ambientale".
Il mandato dell'AEA comprende la "predisposizione di informazione tempestiva e mirata". Il presente rapporto sulle tasse ambientali è rivolta ai decisori politici e ai cittadini e coincide col lavoro attualmente svolto dalla Commissione sulla "Comunicazione in merito alle tasse ambientali utilizzate negli Stati Membri". Il rapporto sugli "accordi volontari" sarà pubblicato verso la fine del 1996.
Entrambi i documenti si qualificano, allo stato dell'arte e in prospettiva, come un tipo di rapporto utile ad alimentare il dibattito politico con le migliori informazioni disponibili. Esse intendono inoltre essere chiare e comprensibili, in modo da favorire una maggiore partecipazione dei cittadini europei allo sviluppo e all'attuazione delle politiche comunitarie, e quindi potenziare quel "processo di consultazione preventiva" che è richiesto dal Parlamento.
Sulle tasse ambientali è stato già scritto molto, soprattutto dall'OCSE, dal Consiglio Nordico e dalla Commissione Europea. Poiché il lavoro dell'AEA deve sempre rappresentare un valore aggiunto rispetto ad altre opere esistenti, questa sintesi si concentra sull'efficacia ecologica delle tasse ambientali, sugli ostacoli politici alla loro attuazione e sulle possibili soluzioni. Essa cerca inoltre di evidenziare il valore di tasse diverse da quelle sull'energia e di essere comprensibile alle persone non esperte in materia.
Uno dei meriti principali delle tasse ambientali è che esse correggono falsi segnali di prezzo nel mercato, aggiungendovi i costi dell'inquinamento e di altri fattori ecologici, contribuendo così a stabilire "il giusto prezzo" e ad attuare il principio "chi inquina paga". Tale merito delle tasse ambientali è stato riconosciuto dal Consiglio dei Ministri dell'Ambiente nelle conclusioni della riunione tenuta il 12 dicembre 1991 sulla comune piattaforma della Comunità per la Conferenza UNCED del 1992:
"Al fine di realizzare la necessaria ridistribuzione delle risorse economiche per il conseguimento dello sviluppo sostenibile, tutti i costi sociali ed ambientali devono essere incorporati nelle attività economiche, internalizzando i costi ambientali esterni. In altre parole, i costi ambientali e gli altri costi connessi con uno sfruttamento sostenibile delle risorse naturali e sostenuti dal paese fornitore devono essere riflessi nelle attività economiche. Gli strumenti economici e fiscali potrebbero far parte delle misure atte a raggiungere questo obiettivo".
Da allora l'uso delle tasse ambientali è aumentato, ma esse potrebbero essere applicate su scala ben più vasta. Ci auguriamo che il presente rapporto serva a stimolare lo studio e lo sviluppo di ulteriori iniziative politiche in questo settore. Affinché possano essere realizzati i cambiamenti strutturali richiesti dallo sviluppo sostenibile, sono necessarie riforme fiscali più ampie, che incoraggino "fattori positivi", quali l'occupazione, a scapito di "fattori negativi" quali l'inquinamento e il degrado ambientale.
Uno sviluppo delle tasse ambientali richiede tuttavia cambiamenti a livello dell'UE, per consentire maggiore armonizzazione e compatibilità tra misure fiscali, mercato interno e settori chiave quali energia, trasporti ed agricoltura. E' inoltre necessario trovare vie più dirette per assicurare un sostegno politico maggioritario ai provvedimenti; probabilmente l'attuale processo della Conferenza Intergovernativa per la revisione del Trattato di Maastricht offre qualche opportunità al riguardo.
L'Agenzia ha elaborato il presente rapporto in base alle versioni preliminari redatte da Paul Ekins ("Forum per il futuro", Regno Unito), Mikael Skou Andersen (Università di Aarus, Danimarca) e Hans Vos (DHV Ambiente ed Infrastrutture, Paesi Bassi). Il progetto è stato coordinato da Teresa Ribeiro (Project Manager). Il documento è stato quindi completato e redatto da David Gee e Kai Schlegelmilch, con il sostegno di Keimpe Wieringa.
Il rapporto è stata infine rivisto da un gruppo consultivo formato da due membri del comitato scientifico dell'AEA - Frank Convery (University College, Dublino) e Knut Alfsen (Statistiche, Norvegia), da Jos Delbeke (CE DG XI), Jean-Philippe Barde (OCSE) e da rappresentanti del Segretariato della Commissione Ambiente, Sanità e Tutela dei Consumatori del Parlamento Europeo. Sono inoltre state effettuate consultazioni tecniche con il gruppo EIONET dei punti focali nazionali dell'AEA e con Klaus Thostrup (DG XXI).
Desidero ringraziare vivamente il gruppo di progetto dell'AEA e tutti gli altri partecipanti per il loro contributo all'elaborazione di questo rapporto in tempi tanto brevi.
Domingo Jiménez-Beltrán
Direttore Esecutivo
SINTESI
Conclusioni principali
Tali accorgimenti possono servire a ridurre gli eventuali effetti negativi, come dimostrano recenti esperienze maturate in Scandinavia. In generale, la competitività dei paesi può essere migliorata con tasse adeguatamente studiate, che stimolino l'innovazione e promuovano il cambiamento strutturale, anche se quest'ultimo aspetto rimane ancora teorico.
- ambiente;
- innovazione e competitività;
- occupazione;
- sistema fiscale.
Sono queste le principali conclusioni di un rapporto sulle tasse ambientali, predisposto dall'Agenzia Europea dell'Ambiente (AEA) su richiesta del Parlamento Europeo. Esso illustra per sommi capi i principali problemi relativi a questo strumento, sottolineando tanto la sua efficacia ambientale quanto gli ostacoli politici alla sua applicazione. Esso si limita a fornire esempi relativi alle tasse ambientali; rassegne complete sono disponibili presso l'OCSE (1995).
Aspetti principali
Tasse ambientali, perché ?
Le tasse ambientali possono essere introdotte per le seguenti ragioni:
Tipi di tasse ambientali
Al fine di facilitare la valutazione dell'efficacia delle tasse ambientali, queste ultime sono state raggruppate in tre categorie, a seconda dei loro obiettivi principali:
In molti casi queste tre funzioni si presentano combinate tra loro. In generale, si è passati dal primo tipo, in vigore negli anni '60 e '70, ad una combinazione degli ultimi due tipi, negli anni '80 e '90, fino alla loro recente integrazione nelle "riforme fiscali ecologiche", in cui si preferisce tassare: "fattori negativi" quali l'inquinamento, al posto dei "fattori positivi" quali il lavoro.
Utilizzo delle tasse ambientali
Le attuali tendenze nell'utilizzo di queste tasse (qui suddivise in tasse sull'energia ed altre tasse ambientali) possano essere riassunte come segue:
Efficacia delle tasse ambientali
La tabella 1 riassume i risultati della rassegna e valutazione qualitativa delle poche analisi disponibili in materia di tasse ambientali. Le principali conclusioni sono le seguenti:
Le tasse, inoltre, possono avere molteplici effetti ambientali e arrecare benefici secondari in grado di migliorare le politiche in quattro settori chiave: ambiente, innovazione e competitività, occupazione e sistema fiscale.
Tabella 1: Sintesi della valutazione1) di alcune tasse ambientali
Strumento | Effetto ambientale |
Effetto incentivante |
Osservazioni sull'efficacia complessiva |
---|---|---|---|
Tasse ambientali | |||
Imposta sullo zolfo (S) | +++ |
+++ |
In due anni il contenuto medio di zolfo dei carburanti è diminuito notevolmente (40%), provocando una significativa riduzione delle relative emissioni. Malgrado la natura marcatamente fiscale, lo strumento ha avuto sostanziale effetto incentivante a causa dell'elevata aliquota dell'imposta. |
Imposta sul CO2 (S) | ?/+ |
? |
Passaggio, nel riscaldamento, dai combustibili fossili a quelli biologici in due anni; maggiore competitività della produzione combinata di energia termica e elettrica. |
Imposta sul CO2 (N) | + + |
? |
Analisi parziali rivelano effetti quali una riduzione del 3-4% in 2-3 anni delle emissioni totali di CO2, benché la tendenza fosse all'aumento. |
Imposta sui voli nazionali (S) | + |
? |
Qualche effetto sull'accelerazione della sostituzione delle camere di combustione da parte di una compagnia aerea e sulle emissioni in generale in 1-3 anni. |
Imposta sui rifiuti (DK) | ++ |
? |
Valutazione in corso; spettacolare aumento (del 12-82%) del riuso dei rifiuti da demolizione in 6-8 anni; diminuzione della produzione di rifiuti; l'aliquota dell'imposta quasi raddoppia il costo dell'eliminazione dello smaltimento dei rifiuti. |
Tasse d'incentivazione | |||
Imposta differenziale sulla benzina senza piombo (S) | +++ |
+++ |
Tale imposta ha sostanzialmente contribuito alla progressiva eliminazione del piombo in 5-7 anni; il valore dell'aliquota è servito a coprire i costi di produzione della benzina senza piombo - marcato effetto incentivante. |
Imposta differenziale sul carburante diesel più pulito (S) | +++ |
+++ |
L'imposta differenziale ha prodotto uno spettacolare aumento della quota de mercato dei carburanti "più puliti" conformi a standard ambientali più severi in 3-4 anni. Le agevolazioni fiscali per tali carburanti rappresentano potenti incentivi in quanto rendono i costi di produzione inferiori a quelli dei carburanti normali. |
Imposta sui rifiuti tossici (D) | ++ |
++ |
Riduzione della produzione di tali rifiuti di almeno 15% in 2-3 anni. Si é quindi ridotto il numero di impianti di incenerimento messi precedentemente in programma. |
Imposta sui NOx (S) | +++ |
+++ |
La struttura e l'aliquota hanno fornito un incentivo per misure di controllo e riduzione negli impianti interessati contribuendo a ridurre le emissioni di NOx del 35% in due anni; positivo rafforzamento delle misure di autorizzazione. |
Imposta sui fertilizzanti (S) | + |
? |
Si tratta di uno dei fattori che, nell'ambito della riforma della politica agricola, ha contribuito a ridurre l'impiego di fertilizzanti artificiali in 5-10 anni. |
Imposta sull'inquinamento idrico (F) | + |
+ 0 |
Il sistema di agevolazioni fiscali ed i contratti nel settore hanno avuto probabilmente effetti ambientali positivi in 10-12 anni; il gettito è modesto. |
Imposta sull'inquinamento idrico (D) | + |
+ |
Effetto positivo sulla richiesta e sulla concessione di permessi per la riduzione dell'inquinamento. Il tempestivo annuncio ha contribuito ad incrementare la costruzione di sistemi di trattamento delle acque reflue. |
Imposte di copertura dei costi: a carico dell'utenza | |||
Imposta sull'inquinamento idrico (NL) | +++ |
+ |
L'imposta ha permesso di costituire fondi per un rapido aumento della capacità di trattamento; nonostante la modesta incentivazione fiscale, l'impiego del gettito per aumentare la capacità di trattamento ha causato un notevole miglioramento della qualità delle acque in 10-15 anni. |
Imposta sui rifiuti domestici (NL) | + |
?/+ |
Più equa distribuzione dei osti della gestione dei rifiuti domestici; le aliquote variabili hanno probabilmente fornito un'incentivazione alla riduzione dei rifiuti (meno 10-20% procapite). |
Imposte di copertura dei costi: imposte finalizzate | |||
Imposte sulle batterie (S) | ++ |
0 |
Questo tipo di imposta rende possibile il riciclaggio delle batterie al Pb; nel 1993 il tasso di raccolta è stato del 95% (60% nel 1989); per le altre batterie gli effetti sono ancora incerti. |
Tassa sul rumore degli aerei (NL) | + |
0 |
Soddisfacente per quanto riguarda il gettito; ha permesso di coprire il costo delle misure di isolamento acustico nei pressi degli aeroporti. |
Didascalia: +/++/+++ = effetto
modesto/medio/elevato
0 = effetto nullo o trascurabile
? = effetto sconosciuto
1) La valutazione dell'effetto incentivante si basa sulla prova del fatto provato che i contribuenti sono incoraggiati a ridurre l'inquinamento soprattutto a causa della notevole differenza tra l'aliquota dell'imposta e il costo delle misure di riduzione (o simili). L'efficacia ecologia si basa sui benefici ambientali riscontrati a seguito dell'impostazione della tassa. Il punto interrogativo indica mancanza di prove.
Ostacoli politici
I principali ostacoli politici all'introduzione delle tasse ambientali e in particolare delle tasse sull'energia, sono i seguenti:
Il presente rapporto rileva che la maggior parte degli ostacoli all'applicazione delle tasse ambientali può essere sormontata mediante:
E' necessario, inoltre, affrontare le questioni della compatibilità e della votazione all'unanimità in ambito UE.
La competitività generale dei paesi può essere migliorata con l'adozione di misure fiscali adeguate a promuovere l'innovazione e, eventualmente, a incoraggiare i cambiamenti strutturali.
Raccomandazioni
1 Maggior ricorso alle tasse ambientali
Benché dopo il Vertice di Rio del 1992 si sia ampiamente riconosciuta la necessità di cambiare i modelli di produzione e di consumo, la relazione sulla revisione del V Programma d'azione ambientale, intitolata "L'ambiente nell'Unione europea" e pubblicata dall'AEA alla fine del 1995, giungeva alla conclusione che, a tre anni dalla pubblicazione del V Programma "...le tendenze della produzione e dei consumi rimangono per lo più invariate...". Le tasse ambientali, insieme ad altri strumenti politici, possono servire a realizzare tali cambiamenti strutturali, correggendo i segnali di prezzo e le distorsioni di mercato. Esse dovrebbero quindi essere utilizzate in modo più ampio.
L'impiego delle tasse ambientali può essere ampliato in tre modi:
2 Attenta progettazione ed attuazione
I benefici delle tasse ambientali e le possibilità di un loro maggior impiego sono notevoli; tuttavia per realizzare tali vantaggi sono necessarie un'attenta progettazione e una scrupolosa attuazione. Il riquadro in calce, se pur non completo, riassume alcuni punti da prendere in considerazione ai fini di una corretta applicazione delle tasse ambientali.
3 Valutazione migliore e più scrupolosa
Sebbene esistano numerose valutazione teoriche del regime fiscale nel settore ambiente, le valutazioni delle esperienze concrete realizzate in tale campo sono ancora relativamente rare. Pertanto il processo decisionale potrebbe essere ostacolato dalla mancanza di informazioni sull'efficacia delle diverse opzioni. Per migliorare la situazione è necessario potenziare l'attività di valutazione, aumentare la disponibilità di dati affidabili ed introdurre appositi sistemi di valutazione nel complesso dei provvedimenti. La necessità di integrare la valutazione con la progettazione delle tasse è riconosciuta dall'OCSE, che ha approvato alcune linee-guida metodologiche per la valutazione degli strumenti economici (OCSE 1996, di prossima pubblicazione).
4 Più ricerca - in particolare sui "pacchetti" di provvedimenti e sulle esternalità.
Le tasse ambientali sono spesso più efficaci se fanno parte di un pacchetto di provvedimenti, inteso a risolvere uno (o più) problemi ambientali, sebbene in questo caso si presentino difficoltà connesse con l'interazione dei diversi strumenti. Un'analisi più approfondita di tali problemi potrebbe essere della massima utilità ai fini della futura assunzione di decisioni politiche. Sarebbe particolarmente interessante la formazione di un quadro di riferimento che tenesse conto delle possibilità di applicazione dei diversi strumenti secondo la tipologia dei problemi ambientali.
Al fine di migliorare la progettazione delle tasse ambientali è necessario attuare un'attività di ricerca in settori quali l'elaborazione di modelli economici e la valutazione delle esternalità, con particolar riguardo ai loro aspetti distributivi.
Anche se è necessario potenziare l'attività di ricerca, le conoscenze attuali sono già sufficienti a giustificare il maggiore sviluppo di una politica di tasse ambientali.
Elenco dei punti da prendere in considerazione per una efficace applicazione delle tasse ambientali:
|
IL RAPPORTO E' SUDDIVISO NELLE PARTI SEGUENTI:
PREMESSA
SINTESI
INTRODUZIONE
VANTAGGI DELLE TASSE AMBIENTALI
TIPI DI TASSE AMBIENTALI
UTILIZZO DELLE TASSE AMBIENTALI
EFFICACIA DELLE TASSE AMBIENTALI
APPLICAZIONE: PROBLEMI E SOLUZIONI
RACCOMANDAZIONI PER FUTURA AZIONE E RICERCA
ALLEGATO I - TENDENZE GENERALI NEL REGIME FISCALE 1970-1990
ALLEGATO II - RIASSUNTO DELLE INFORMAZIONI SULLE TASSE ESAMINATE
ALLEGATO III - ALCUNE TASSE AMBIENTALI NON LEGATE ALL'ENERGIA
For references, please go to https://www.eea.europa.eu/it/publications/92-9167-000-6-sum/page001.html or scan the QR code.
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