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TAXAS AMBIENTAIS
Implementação e Eficácia Ambiental
PREFÁCIO
O trabalho da Agência Europeia do Ambiente em matéria de análise e avaliação dos instrumentos para a implementação da política de ambiente sofreu uma aceleração no início de 1996, quando a Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Defesa do Consumidor do Parlamento Europeu pediu para a AEA elaborar, num curto espaço de tempo, dois relatórios que facultassem um panorama geral dos "impostos verdes" e dos "acordos voluntários na área doa ambiente".
A "Missão" da AEA inclui o "fornecimento de informação actualizada e específica". Este relatório sobre as Taxas Ambientais destina-se aos decisores políticos e ao público em geral, tendo sido programado de modo a coincidir com o trabalho da Comissão no âmbito da "Comunicação sobre os Impostos Ambientais Utilizados nos Estados-membros", actualmente em curso. O relatório sobre os "acordos voluntários" será publicado em finais de 1996.
Os dois documentos são exemplo dos relatórios elaborados pela Agência sobre a situação actual e as perspectivas futuras, visando alimentar os debates políticos com a melhor informação disponível. Pretende-se também que sejam acessíveis a fim de incentivar uma mais ampla participação dos cidadãos europeus no desenvolvimento e implementação das políticas, enriquecendo deste modo o "processo de consulta prévia" solicitado pelos parlamentares.
Já muito foi escrito sobre as "taxas verdes", nomeadamente pela OCDE, o Conselho Nórdico e a Comissão Europeia, sendo a perspectiva da AEA a de acrescentar valor aos trabalhos já existentes. Este breve relatório concentra-se, assim, na eficácia ambiental das taxas verdes e nos obstáculos e soluções políticas para a sua implementação. Tenta realçar também o valor dos impostos não-energéticos e ser acessível aos não-especialistas.
Uma das vantagens principais das taxas ambientais é corrigirem as distorções dos preços no mercado, ao incorporarem os custos da poluição e outros custos ambientais nos preços - um processo de "correcção dos preços" e, simultaneamente, de aplicação do "princípio do poluidor-pagador". Esta vantagem das taxas verdes foi reconhecida pelo Conselho nas conclusões do Conselho "Ambiente", de 12 de Dezembro de 1991, que estabeleceu uma plataforma comum da Comunidade para a Conferência das Nações Unidas sobre Ambiente e Desenvolvimento, em 1992:
"Para obter a redistribuição dos recursos económicos que permita atingir o desenvolvimento sustentável, todos os custos sociais e ambientais devem ser integrados nas actividades económicas, para que as externalidades ambientais sejam internalizadas. Isto significa que os custos ambientais e outros, relacionados com a exploração dos recursos naturais de forma sustentável e suportados pelo país fornecedor, devem reflectir-se nas actividades económicas. Os instrumentos económicos e fiscais devem encontrar-se entre as medidas utilizadas para atingir este objectivo."
Desde então, a utilização das taxas ambientais aumentou, mas subsiste ainda uma margem considerável para uma aplicação muito mais ampla. Esperamos que este relatório estimule um maior desenvolvimento de políticas nesta área e a sua respectiva avaliação. Para se alcançarem as mudanças estruturais exigidas pelo desenvolvimento sustentável são necessárias reformas fiscais mais amplas, com vista a estimular "bens" como o emprego e desencorajar "males" como a poluição e a degradação ambiental.
Contudo, o progresso das taxas ambientais exige alterações a nível da União Europeia, a fim de permitir maior harmonização e compatibilidade entre as medidas fiscais, o mercado interno e sectores-chave como a energia, os transportes e a agricultura. Há também que facilitar a obtenção de um apoio político maioritário para as medidas fiscais, e talvez o actual processo da Conferência Intergovernamental logre proporcionar uma oportunidade para isso.
A Agência produziu este relatório com base em projectos de texto iniciais da autoria de Paul Ekins (Forum for the Future, Reino Unido), Mikael Skou Andersen (Universidade de Aarhus, Dinamarca) e Hans Vos (DHV Ambiente e Infra-estruturas, Países Baixos). O projecto foi coordenado por Teresa Ribeiro (Directora de Projecto). David Gee e Kai Schlegelmich, com o apoio de Keimpe Wieringa, fizeram-lhe aditamentos e correcções substanciais.
O relatório foi revisto por um Grupo Consultivo, composto por dois membros do Comité Científico da AEA - Frank Convery (University College Dublin), e Knut Alfsen (Statistics Norway) - e por Jos Delbeke (CE-DGXI), Jean-Philippe Barde (OCDE) e representantes do Secretariado da Comissão do Ambiente, da Saúde Pública e da Defesa do Consumidor, do Parlamento Europeu. Foram empreendidas consultas técnicas adicionais com o Grupo dos Pontos Focais da AEA / EIONET (Rede Europeia de Informação e de Observação do Ambiente) e Klaus Thostrup (DG-XXI).
Gostaria de agradecer B equipa da AEA que trabalhou neste projecto e aos restantes colaboradores pelo seu esforço para a publicação deste relatório em tão curto espaço de tempo.
Domingo Jiménez-Beltrán,
Director Executivo
SÍNTESE DO RELATÓRIO
Principais Conclusões
A atenuação dos potenciais efeitos negativos pode ser garantida através das medidas supramencionadas, como a experiência recente da Escandinávia tem demonstrado. A competitividade global dos países pode ser melhorada por taxas bem planeadas, que incentivem a inovação e estimulem a ocorrência de mudanças estruturais, embora este último aspecto continue a ser especulativo.
Estas são as principais conclusões de um relatório sobre as taxas ambientais apresentado pela Agência Europeia do Ambiente (AEA) a pedido do Parlamento Europeu. O relatório dá uma visão global dos principais problemas relacionados com as taxas ambientais, com especial destaque para a eficácia ambiental e para os obstáculos políticos à sua implementação. Os exemplos ilustrativos referem-se apenas às taxas ambientais; há análises globais disponíveis, publicadas pela OCDE (1995).
Questões Fundamentais
Taxas ambientais para quê?
As principais razões para a utilização das taxas ambientais são as seguintes:
Tipos de taxas ambientais
Para facilitar a avaliação da eficácia das taxas ambientais, estas foram classificadas em três categorias fundamentais, de acordo com os seus principais objectivos políticos:
Em muitos casos pode observar-se, na prática, uma mistura destas três funções.
As taxas ambientais evoluíram, regra geral, a partir das taxas por serviço prestado, nas décadas de 60 e 70, para várias combinações de taxas de incentivo e taxas fiscais ambientais, nos anos 80 e 90, e, mais recentemente, para a sua integração em "reformas fiscais verdes", em que os impostos sobre "males" como a poluição substituem alguns impostos sobre "bens" como o trabalho.
Quem utiliza as taxas ambientais?
As tendências actuais em matéria de taxas ambientais (aqui divididas em taxas sobre a energia e outras taxas ambientais) podem ser sintetizadas da seguinte maneira:
As taxas ambientais resultam?
O Quadro 1 resume os resultados do exame e da análise qualitativa do pequeno número de estudos de avaliação sobre taxas ambientais disponível. As principais conclusões são:
Além disso, as taxas podem ter múltiplos efeitos ambientais e benefícios secundários susceptíveis de melhorarem a política governativa em quatro áreas fundamentais: o ambiente, a inovação e a competitividade, o emprego e o sistema fiscal.
Quadro 1: Resumo de uma avaliação de taxas ambientais seleccionadas
Instrumento | Efeito ambiental | Efeito de incentivo | Observações sobre a eficácia global |
---|---|---|---|
Taxas fiscais ambientais | |||
Imposto sobre enxofre (Suécia) | +++ | +++ | O teor médio de enxofre dos carburantes baixou consideravelmente (40%), em 2 anos, obtendo-se reduções significativas das respectivas emissões. Embora sendo uma taxa fiscal ambiental, teve um forte efeito de incentivo, provavelmente devido ao seu elevado valor. |
Imposto sobre o CO2 (Suécia) | ?/+ | ? | Substituição dos combustíveis fósseis por bio-combustíveis no aquecimento urbano, em 2 anos; maior competitividade da produção combinada de calor e electricidade. |
Imposto sobre o CO2 (Noruega) | ++ | ? | Análises parciais apontam para efeitos como a redução de 3 a 4% nas emissões totais de CO2, em 2 a 3 anos, a partir de uma tendência ascendente. |
Imposto sobre voos domésticos (Suécia) | + | ? | Algum impacte na aceleração da substituição das câmaras de combustão, por uma companhia aérea, e nas emissões em geral, em 1 a 3 anos. |
Imposto sobre os resíduos (Dinamarca) | ++ | ? | Avaliação em curso; forte aumento da reutilização do entulho de 12 para 82% em 6 a 8 anos e redução da produção de resíduos. O valor da taxa J quase o dobro do custo do tratamento dos resíduos. |
Taxas de incentivo | |||
Diferenciação fiscal da gasolina sem chumbo (Suécia) | +++ | +++ | A diferenciação fiscal contribuiu substancialmente para a erradicação do chumbo em 5 a 7 anos. O diferencial parece ter coberto os custos adicionais da produção de gasolina sem chumbo: forte efeito incentivador. |
Diferenciação fiscal do gasóleo menos poluente (Suécia) | +++ | +++ | A diferenciação fiscal induziu um forte aumento da quota de mercado do combustível menos poluente, cumprindo as normas ambientais mais rigorosas em 3 a 4 anos. A redução das taxas desses combustíveis proporciona fortes incentivos pois reduz os custos de produção para um nível inferior aos dos combustíveis tradicionais. |
Taxa sobre os resíduos tóxicos (Alemanha.) | ++ | ++ | Redução de pelo menos 15% na produção de resíduos, em 2 a 3 anos. A capacidade de incineração planeada foi consequentemente reduzida. |
Taxa sobre os NOx (Suécia) | +++ | +++ | A concepção e o valor da taxa incentivaram as medidas de monitorização e atenuação nas f |
Taxa sobre os adubos (Suécia) | + | ? | Um dos factores, no quadro da política de reforma agrícola, que contribuiu para a diminuição do uso de adubos artificiais em 5 a 10 anos. |
Taxa sobre a poluição dos recursos hídricos (França) | + | + | O sistema de recompensas fiscais e de contratos sectoriais pode ter tido alguns impactes ambientais positivos em 10 a 12 anos. As verbas geradas por esta taxa são modestas. |
Taxa sobre a poluição dos recursos hídricos (Alemanha) | + | + | Impacte positivo na solicitação e concessão de licenças para tecnologias mais "limpas". O seu anúncio precoce contribuiu para o fomento da construção de unidades de tratamento das águas residuais. |
Taxas por serviço prestado: taxas de utilização | |||
Taxa de descarga em meio aquático (Holanda) | +++ | + | A taxa gerou verbas para o rápido aumento da capacidade de tratamento. Embora o incentivo fiscal fosse baixo, o uso das receitas para esse fim contribuiu para melhorar substancialmente a qualidade da água em 10 a 15 anos. |
Taxa sobre os resíduos domésticos (Holanda) | + | ?/+ | Divisão mais justa dos custos de gestão dos resíduos domésticos; os valores variáveis podem ter incentivado a redução dos resíduos (10 a 20% menos de resíduos per capita). |
Taxas por serviço prestado: taxas reservadas | |||
Taxas sobre as pilhas (Suécia) | ++ | 0 | Esta taxa viabiliza a reciclagem de pilhas-Pb. O nível de recolha, em 1993, era de 95% (60% em 1989). No caso de outras pilhas, o impacte ainda não J bem conhecido. |
Taxas sobre o ruído dos aviões (Holanda) | + | 0 | Satisfatórias, em termos de geração de receitas. Visam cobrir o custo das medidas de insonorizarão em redor dos aeroportos. |
Legenda:
+/++/+++ = efeito pequeno/médio/elevado
0 = efeito nulo ou insignificante
? = efeito desconhecido
Obstáculos políticos
Há vários obstáculos políticos importantes à introdução de taxas ambientais, nomeadamente sobre a energia:
Este relatório conclui que a maioria dos obstáculos à implementação pode ser superada mediante:
A compatibilidade e o princípio comunitário da votação por unanimidade devem ser ponderados.
A competitividade global dos países pode ser melhorada através de taxas bem planeadas, capazes de estimular a inovação e, eventualmente, de incentivar a mudança estrutural.
Recomendações
1. Maior utilização das taxas ambientais
Embora a necessidade de alterar os padrões de produção e consumo tivesse conquistado grande aceitação desde a Cimeira do Rio em 1992, o relatório para a revisão do 51 Programa de Acção Ambiental (51 PAA) "O Ambiente na União Europeia - 1995", publicado pela Agência Europeia do Ambiente em finais de 1995, concluiu que, três anos depois da publicação do 51 PAA "...a maioria das tendências de produção e de consumo permanece inalterada". As taxas ambientais, entre outros instrumentos políticos, podem contribuir para a realização dessas mudanças estruturais, corrigindo a fixação dos preços e as distorções do mercado. Devem ser, por conseguinte, utilizadas de forma mais ampla.
A utilização das taxas ambientais pode ser alargada de três maneiras fundamentais:
2. Planeamento e implementação cuidadosos
Os benefícios das taxas ambientais e as potencialidades para o seu uso acrescido são consideráveis, mas é necessário ter cuidado um planeamento e implementação para concretizar esses ganhos na prática. A caixa seguinte, sem pretender ser exaustiva, sintetiza algumas indicações para a implementação bem-sucedida das taxas ambientais.
3. Mais e melhor avaliação
Apesar de a avaliação teórica da fiscalidade ambiental ser um domínio bem desenvolvido, ainda são relativamente raras as avaliações adequadas de experiências práticas com essas taxas. Por conseguinte, os processos de tomada de decisão podem ser prejudicados pela falta de informação de retorno sobre a eficácia das diferentes opções políticas. Para melhorar esta situação são necessários maiores esforços de avaliação, maior disponibilidade de dados fiáveis e a incorporação de mecanismos de avaliação no pacote de políticas. A necessidade de integrar a avaliação no planeamento das taxas foi reconhecida pela OCDE, que definiu directrizes metodológicas para a avaliação dos instrumentos económicos (OCDE-1996, a publicar).
4. Mais investigação, nomeadamente na área dos pacotes de políticas e das externalidades
As taxas ambientais são frequentemente mais eficazes quando integradas num pacote de políticas visando responder a um (ou mais) problemas ambientais, mas a interacção dos vários instrumentos políticos torna-se então complicada. A análise e a compreensão mais aprofundadas destas questões poderiam ser extremamente úteis para a futura definição de políticas. A elaboração de um quadro sobre a potencial aplicabilidade dos diversos instrumentos políticos, de acordo com uma tipologia dos problemas ambientais, seria particularmente valiosa.
Finalmente, para aperfeiçoar o planeamento das taxas ambientais, é necessário fazer investigação em áreas como a elaboração de modelos económicos e a avaliação das externalidades, nomeadamente no tocante aos aspectos relativos à sua distribuição.
É claramente necessária uma maior investigação, mas o conhecimento actual é suficiente para justificar um maior desenvolvimento das políticas em matéria de taxas ambientais.
Indicações para a implementação bem-sucedida das taxas ambientais:
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Prefácio
Síntese do Relatório
Introdução
Taxas ambientais para quê?
Tipos de taxas ambientais
Quem utiliza as taxas ambientais?
As taxas ambientais resultam?
Implementação: obstáculos e soluções
Recomendações para a acção e a investigação futuras
Anexo I - Tendências Gerais da Tributação - 1970-1990
Anexo II - Sumários das Taxas em Análise
Anexo III - Algumas Taxas Ambientais Não-energéticas
For references, please go to https://www.eea.europa.eu/pt/publications/92-9167-000-6-sum/page001.html or scan the QR code.
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