Umweltvereinbarungen

Seite Zuletzt geändert 19.04.2016 17:06
Umweltvereinbarungen: Ökologische Wirksamkeit

Umweltthemen Serie Nr. 3

Zusammenfassung

VORWORT

Der vorliegende Bericht zum Thema Umweltvereinbarungen sowie der 1996 veröffentlichte Bericht über "Ökosteuern - Umsetzung und ökologische Wirksamkeit" (beide 1996 auf Anfrage des Europäischen Parlaments erstellt) sind zwei Beispiele für die Arbeit der Europäischen Umweltagentur (EUA) im Zusammenhang mit der Überprüfung und Evaluierung umweltpolitischer Instrumente.

Zum "Auftrag" der EUA gehört die "Bereitstellung aktueller und zielgerichteter Informationen". Dieser Bericht über Umweltvereinbarungen richtet sich sowohl an politische Entscheidungsträger als auch an die Öffentlichkeit und ist so terminiert, daß er zur Debatte des Europäischen Parlaments über die im November 1996 veröffentlichte Mitteilung der Kommission über Umweltvereinbarungen beitragen kann.

Beide Berichte sind Teil der Agenturtätigkeit, durch die der politischen Diskussion die bestmöglichen Informationen zur Verfügung gestellt werden sollen. Darüber hinaus sollen diese Berichte allgemein zugänglich sein, um eine stärkere Beteiligung europäischer Bürgerinnen und Bürger an der Entwicklung und Umsetzung politischer Strategien zu fördern und somit den von den Parlamentarierinnen und Parlamentariern geforderten „Prozeß der vorherigen Konsultation" zu bereichern.

Umweltvereinbarungen sind auf der politischen Bühne noch relativ neu, so daß die spärliche bisher zu diesem Thema verfügbare Literatur sich im wesentlichen auf theoretische Studien ohne nennenswerte Anwendungsbeispiele für diese Instrumente beschränkt. Um diesem Mangel abzuhelfen, werden in dem Bericht sechs Vereinbarungen untersucht, die unterschiedliche Länder und Umweltthemen abdecken, wobei insbesondere der Versuch unternommen wird, deren ökologische Wirksamkeit zu evaluieren.

Quantitative Bewertungen der ökologischen Wirksamkeit der in den Fallstudien behandelten Umweltvereinbarungen wurden durch das Fehlen verfügbarer, zuverlässiger Informationen behindert. Die Analyseergebnisse scheinen darauf hinzudeuten, daß während der Laufzeit einiger Vereinbarungen ökologische Verbesserungen erreicht worden sind. Aufgrund fehlender Beobachtung und Berichterstattung ist es jedoch nicht möglich, wirklich fundierte Kausalzusammenhänge zwischen solchen Verbesserungen und den jeweiligen Vereinbarungen herzustellen. Es können andere Faktoren mitgespielt haben, wie beispielsweise bestehende Vorschriften oder andere politische Instrumente.

In qualitativer Hinsicht gibt es jedoch Anzeichen für einen erheblichen Nutzen dieser Vereinbarungen, wie Konsensbildung, Informationsaustausch, Sensibilisierung und Verbesserung des Umweltmanagement in Unternehmen. Diese Vorteile entsprechen dem im Fünften Umwelt-Aktionsprogramm verankerten Gedanken gemeinsamer Verantwortung.

Parlament, NRO und andere haben Bedenken hinsichtlich einiger Aspekte der Umweltvereinbarungen geäußert, was beispielsweise deren Rechtscharakter, die Transparenz während des Verhandlungsprozesses, den Zugang zu Informationen über die Vereinbarungen und deren Umsetzung sowie die Erfüllung des Vertrages über die Europäische Union anbelangt. Auf einige dieser Fragen wird in vorliegendem Bericht eingegangen, eine gründliche Analyse würde jedoch den Rahmen dieser Studie sprengen.

Der Bericht enthält auch die Zusammenfassung einer Untersuchung über Umweltvereinbarungen, die 1996 von der Europäischen Kommission durchgeführt wurde und aus der hervorgeht, daß gegenwärtig mehr als 300 Umweltvereinbarungen von den einzelstaatlichen Behörden der EU-Mitgliedstaaten anerkannt sind. Da dieses Instrument sich zunehmender Begeisterung erfreut und insbesondere angesichts der Unterstützung seitens der Industrie, ist es wichtig, gemeinsame Anstrengungen zu unternehmen, um die Gestaltung und Umsetzung von Umweltvereinbarungen zu verbessern, damit eine Beobachtung und Bewertung ihrer Wirksamkeit im Vergleich zu anderen Instrumenten der Politik möglich ist.

Die Mitteilung der Europäischen Kommission über Umweltvereinbarungen enthält Leitlinien über die verbesserte Nutzung und Umsetzung von Umweltvereinbarungen. Indem die Agentur praktische Informationen über die Anwendung und Überwachung einiger Vereinbarungen bereitstellt und deren Umweltwirksamkeit zu evaluieren versucht, möchte sie einen wertvollen Beitrag zu der gegenwärtig nicht nur innerhalb des Europäischen Parlaments, sondern auch in den nationalen Parlamenten, der Kommission und der Öffentlichkeit ganz allgemein geführten Diskussion leisten.

Die Agentur hat diesen Bericht auf der Grundlage eines ersten von ECOTEC Research and Consulting Limited vorgelegten Entwurfes verfaßt. Das Projekt wurde von Teresa Ribeiro (Projektleiterin) koordiniert und redaktionell betreut. Kai Schlegelmilch leistete einen erheblichen Beitrag zur redaktionellen Überarbeitung, wobei er von David Gee unterstützt wurde. Martin Büchele und Keimpe Wieringa unterstützten die Projektentwicklung.

Der Bericht wurde von einer Beratergruppe überprüft, der Frank Convery (Wissenschaftlicher Beirat der EUA), Peter Dröll (EK-GDXI), Pedro Henriques (EK-GDIII), François Lévèque (CERNA, Ecole des Mines, Paris), Nicholas Ashford (Massachussets Institute of Technology, Boston), Peter Wiederkehr (OECD), Jan Willem Biekart (Netherlands Society for Nature and Environment), Jan van den Broek (VNONCW/ UNICE), Mara Caboara (CEFIC/UNICE) und Vertreter des Sekretariats des Ausschusses für Umweltfragen, Volksgesundheit und Verbraucherschutz des Europäischen Parlaments angehörten. Philip Mellen und Daniel Puig (COWI Consulting) haben einen wertvollen Beitrag zur Diskussion und Auswahl der Fallstudien erbracht.

Es fanden weitere technische Beratungen mit der nationalen Anlaufstelle / EIONET-Gruppe der EUA statt.

Ich möchte dem EUA-Team und den übrigen Mitwirkenden für ihre Anstrengungen bei der Erstellung dieses Berichts danken.

Domingo Jiménez-Beltrán

 

Die wichtigsten Schlußfolgerungen

  1. Seit Ende der 80er Jahre kommen verstärkt Umweltvereinbarungen als politische Instrumente in den EU-Mitgliedstaaten, insbesondere in der Industrie und der Abfallwirtschaft, zum Einsatz. Dieses Umweltmanagement-Konzept ist Ausdruck des gegenwärtigen Trends zu Konsensbildung und partizipativem Ansatz in der öffentlichen Politik und ergänzt die herkömmliche Konzeption von Vorschriften und Kontrolle. Umweltvereinbarungen spiegeln sowohl die Entwicklung hin zu gemeinsamer Verantwortung als auch die Integration von Umwelterwägungen in die Managementstrukturen der Unternehmen wider.
  2. Es wurden jedoch einige Bedenken über die zunehmende Bedeutung von Umweltvereinbarungen als neues Instrument der Politik geäußert, und zwar insbesondere von jenen, die nicht in die Verhandlungen einbezogen sind, wie Europäisches Parlament und NRO. Für eine breitere Anwendung von Umweltvereinbarungen ist es notwendig, deren Glaubwürdigkeit und Berechenbarkeit zu erhöhen. Das heißt, es müssen klare Ziele gesetzt werden, um die Aushandlung, Umsetzung und Evaluierung von Umweltvereinbarungen transparenter zu machen und zuverlässige Vorkehrungen zur Überwachung und Berichterstattung einführen zu können. In der Mitteilung der Europäischen Kommission über Umweltvereinbarungen sind Leitlinien für die Anwendung von Umweltvereinbarungen enthalten, die sowohl deren Glaubwürdigkeit unter den verschiedenen Beteiligten als auch deren Wirksamkeit erhöhen sollen. Die Leitlinien betreffen die Festlegung quantifizierbarer Ziele, die Überwachung der Ergebnisse, regelmäßige Berichterstattung, die Überprüfung der Ergebnisse sowie Vorkehrungen für den Zugang zu Informationen und die Aufnahme Dritter.
  3. Im Gegensatz zu anderen politischen Instrumenten, wie z.B. Steuern, waren Umweltvereinbarungen bisher nur selten - sei es im Vorfeld oder im nachhinein - Gegenstand von Evaluierungen, und es gibt kaum Literatur über ihren Nutzen. Mit vorliegendem Bericht soll diesem Mangel abgeholfen werden, indem der Versuch unternommen wird, die ökologische Wirksamkeit sechs verschiedener Umweltvereinbarungen zu bewerten. Diese speziellen Umweltvereinbarungen wurden ausgewählt, um verschiedene Länder, Sektoren und Themen abzudecken; und da diese neueren Datums sind, enthalten sie umfassendere Überwachungs- und Berichterstattungsanforderungen.
  4. In den meisten Fällen war es nicht möglich, die ökologische Wirksamkeit der Vereinbarungen in quantitativer Hinsicht zu bewerten, da zuverlässige Überwachungsdaten und eine einheitliche Berichterstattung fehlten, was einen Vergleich zwischen der aktuellen Situation und der Situation, die ohne Vereinbarung höchstwahrscheinlich eingetreten wäre (die „business-as-usual-Situation"), verhinderte. Es konnten jedoch einige Vorteile im weiteren Sinne festgestellt werden, so beispielsweise eine Verbesserung gegenüber der Situation vor Abschluß der Vereinbarungen und die Förderung von Umweltmanagement in den Unternehmen.
  5. Umweltvereinbarungen scheinen am nützlichsten zu sein, wenn sie andere politische Maßnahmen, wie Vorschriften und fiskalische Instrumente, ergänzen; dort können sie einen wertvollen Beitrag leisten, indem sie z.B. Sensibilisierung und Konsensbildung anregen und ein Forum für den Informationsaustausch zwischen verschiedenen Parteien ermöglichen. Umweltvereinbarungen scheinen auch bei der Verbesserung des Umweltmanagement in Industrie und Unternehmen hilfreich zu sein.


Der politische Kontext

Das Fünfte Umwelt-Aktionsprogramm der Europäischen Union (5EAP) ist Teil der langfristigen Neuausrichtung der Umweltpolitik in den EU-Mitgliedstaaten und soll die Festlegung politischer Strategien in der EU in einen nachhaltigen Rahmen für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung integrieren. Zu diesem Zweck wurde im Fünften Umwelt-Aktionsprogramm die Notwendigkeit betont, die Palette politischer Instrumente zu erweitern, um die vorhandenen Vorschriften zu ergänzen, wozu auch eine verstärkte Anwendung ökonomischer und marktwirtschaftlicher sowie auf „gemeinsamer Verantwortung" basierender Instrumente gehört, wie Sensibilisierungsmaßnahmen, finanzielle Fördermechanismen und freiwillige umweltpolitische Abkommen.

Nach Vorlage eines Vorschlags zur Überprüfung des Fünften Umwelt-Aktionsprogramms durch die Kommission kam der Rat der Umweltminister am 9. Dezember 1996 zu einer politischen Vereinbarung hinsichtlich der Verabschiedung einer gemeinsamen Position zu Artikel 3 betreffend die Erweiterung der Palette politischer Instrumente. In bezug auf die Entwicklung marktwirtschaftlicher In-

strumente auf einer angemessenen Ebene (einschließlich ökonomischer und finanzieller Instrumente) wurde beschlossen, daß solche Umweltvereinbarungen besondere Beachtung verdienen sollten, die umweltpolitische Ziele verfolgen und die gleichzeitig die Regeln des Wettbewerbs respektiert werden.

In diesem Zusammenhang legte die Europäische Kommission vor kurzem die oben erwähnte Mitteilung über die Verwendung von Umweltvereinbarungen vor, um die ordnungsgemäße Durchführung der gemeinschaftlichen Rechtsvorschriften im Bereich Umwelt zu gewährleisten. Abschließend heißt es darin sinngemäß:

 

Umweltvereinbarungen mit der Industrie haben als Teil des Instrumentenbündels, das die Kommission … anstrebt, eine wichtige Rolle zu spielen. Sie können kostenwirksame Lösungen bei der Erreichung von Umweltzielen bieten und führen zu wirksamen Maßnahmen im Vorgriff oder als Ergänzung zu gesetzlichen Maßnahmen. Um wirksam zu sein, muß allerdings ihre Transparenz und Verläßlichkeit sichergestellt werden."

 

Zweck dieser Studie

Ziele und Absichten

Der vorliegende Bericht wurde auf Anfrage des Europäischen Parlaments nach einem Übersichtsbericht über „Freiwillige Vereinbarungen" erstellt. Er ist Teil der zur Zeit von der EUA durchgeführten Überprüfung und Evaluierung umweltpolitischer Instrumente gemäß der Verordnung des Rates (EWG) Nr. 1210/90 zur Errichtung einer Europäischen Umweltagentur, in der u.a. folgende Aufgabe der Agentur festgelegt ist:

„Bereitstellung - für die Gemeinschaft und die Mitgliedstaaten - der erforderlichen objektiven Informationen für die Ausarbeitung und Durchführung von zweckmäßigen und wirksamen Umweltmaßnahmen; ..." (Art. 2 (ii))

Angesichts der Tatsache, daß Umweltvereinbarungen verstärkt in die politische Arena Einzug halten, ist die EUA an einer Bewertung der Wirksamkeit solcher Ansätze interessiert. Diese Aufgabe wird jedoch durch das Fehlen empirischer Daten, Studien und verfügbarer Literatur enorm behindert.

Die vorliegende Studie basiert auf einer von der Europäischen Kommission durchgeführten Untersuchung über Umweltvereinbarungen und konzentriert sich auf deren ökologische Wirksamkeit. Andere wichtige Themenbereiche, wie z.B. Wettbewerb, rechtlicher Status und die Einbeziehung Dritter, sind nicht Gegenstand der Studie. Diese Studie dient der Information politischer Entscheidungsträger und der allgemeinen Öffentlichkeit über die Verwendung von Umweltvereinbarungen in den EU-Mitgliedstaaten anhand

  • eines kurzen Überblicks über die gegenwärtige Anwendung von Umweltvereinbarungen in den Mitgliedstaaten
  • eines Überblicks über die aktuelle Diskussion und die Positionen der verschiedenen Beteiligten
  • einer ersten Bewertung der ökologischen Wirksamkeit ausgewählter Umweltvereinbarungen
  • von Empfehlungen zu weiteren erforderlichen Aktivitäten im Bereich der Umweltvereinbarungen.

Definition des Begriffs Umweltvereinbarung

Es gibt keine standardmäßige Definition von „Umweltvereinbarungen", die auch als „freiwillige Vereinbarungen", „verhandelte Vereinbarungen" oder „vertragliche Vereinbarungen" bezeichnet werden. Dieser Begriff bezieht sich auf verschiedene Arten von Vereinbarungen und deckt sowohl freiwillige „Verhaltenskodizes" als auch rechtsverbindliche Vereinbarungen ab. Gemäß der für die Zwecke dieser Studie verwendeten Definition sind Umweltvereinbarungen ausschließlich jene von Unternehmen und sektorspezifischen Verbänden eingegangenen Verpflichtungen, die das Ergebnis von Verhandlungen mit öffentlichen Behörden sind und/oder von den Behörden ausdrücklich anerkannt werden. Andere freiwillige Abmachungen, wie Verhaltenskodizes, sind nicht Gegenstand dieser Studie.

Vorgehensweise

Die vorliegende Bewertung basiert auf einer Prüfung der verfügbaren Literatur zu diesem Thema - so beschränkt das Angebot hier auch ist -, der für die Kommission durchgeführten Bestandsaufnahme vorhandener Umweltvereinbarungen sowie der gründlichen Untersuchung von sechs Umweltvereinbarungen. Diese Umweltvereinbarungen wurden ausgewählt, um die Bandbreite nationaler und wirtschaftlicher Zusammenhänge und unterschiedlicher Ansätze aufzuzeigen und insbesondere um sowohl „Umweltvereinbarungen
zur Zielfestlegung" als auch „Umweltvereinbarungen zur Umsetzung" zu berücksichtigen. Erstere sind das Ergebnis von Verhandlungen, in denen selbst umweltpolitische Ziele festgelegt wurden, z.B. in Frankreich und Deutschland; letztere gehen aus Verhandlungen hervor, die die Umsetzung außerhalb der Umweltvereinbarung festgelegter politischer Ziele zum Gegenstand hatten, wie das in Dänemark, den Niederlanden, Portugal und Schweden der Fall ist.

Besonderer Wert wurde darauf gelegt, ein Referenzszenario festzulegen, an denen die ökologische Wirksamkeit gemessen werden kann. Die damit verbundenen Schwierigkeiten sind nur allzu bekannt und betreffen jede Maßnahmenevaluierung.


Die wichtigsten Erkenntnisse

Die Verwendung von Umweltvereinbarungen

1996 waren innerhalb der EU auf nationaler Ebene bereits mehr als 300 Umweltvereinbarungen geschlossen worden. Diese Zahl ist irreführend niedrig, da die auf regionaler und lokaler Ebene geschlossenen Umweltvereinbarungen nicht mit einbezogen sind. Einige Vereinbarungen sind zwar bereits seit über zwanzig Jahren in Kraft, doch erst Ende der 80er Jahre ist eine deutliche Zunahme zu verzeichnen; seitdem steigt die Zahl der pro Jahr geschlossenen Umweltvereinbarungen kontinuierlich. Die Entwicklungen in den einzelnen Ländern geben ein weniger einheitliches Bild ab.

Berichten zufolge gibt es in allen EU-Mitgliedstaaten Umweltvereinbarungen. Die Niederlande stehen hier mit mehr als 100 Vereinbarungen an der Spitze der Entwicklung; ungefähr zwei Drittel der untersuchten Umweltvereinbarungen entfallen auf die Niederlande und Deutschland. In kleineren Ländern, wie Österreich, Belgien, Dänemark und Schweden, sind mehr Umweltvereinbarungen in Kraft als in den größeren, wie Frankreich, Italien und dem Vereinigten Königreich. Das kann darauf hindeuten, daß Umweltvereinbarungen eher dort zur Anwendung kommen, wo Umweltmaßnahmen bereits ausgereifter sind und Dezentralisierung, Konsensbildung und Verhandlungen im Rahmen von Entscheidungsfindungsprozessen Tradition haben.

Andere Länder außerhalb der EU, wie die USA, Japan, Kanada und Neuseeland, setzen ebenfalls Vereinbarungen als umweltpolitische Instrumente ein.

In einigen Ländern mit mehr Erfahrung in der Anwendung von Umweltvereinbarungen, wie z.B. den Niederlanden, wurden Vereinbarungen in fast allen im Fünften Umwelt-Aktionsprogramm aufgeführten umweltpolitischen Bereichen geschlossen. Außerdem wird in vielen Ländern mit Umweltvereinbarungen eine breite Palette der im Aktionsprogramm enthaltenen Themen abgedeckt. In allen Ländern mit Umweltvereinbarungen gibt es Vereinbarungen auf dem Gebiet der Abfallwirtschaft. Viele der in den Mitgliedstaaten bisher eingeführten Umweltvereinbarungen sind in den Sektoren angesiedelt, in denen die Verschmutzung am größten ist, wie z.B. Metall und Metallverarbeitung, Chemie, Energie und Verkehr, wobei über 20% aller gültigen Umweltvereinbarungen auf die Chemiebranche entfallen.
Viele der untersuchten Vereinbarungen in der EU enthalten keine Überwachungs- und Berichterstattungsanforderungen, was zu folgenden Problemen führt: a) die Glaubwürdigkeit dieser Instrumente leidet darunter, b) Berechenbarkeit wird erschwert und c) es ist äußerst schwierig, Evaluierungen ihrer Wirksamkeit im nachhinein durchzuführen. Dennoch enthalten die meisten der jüngst geschlossenen Vereinbarungen gewisse Anforderungen hinsichtlich Überwachung und Berichterstattung.

Ökologische Wirksamkeit

Aufgrund der geringen Zahl der in diesem Bericht bewerteten Fallstudien ist es nicht leicht, allgemeine Schlußfolgerungen hinsichtlich der ökologischen Wirksamkeit von Umweltvereinbarungen zu ziehen. Die Unterschiede zwischen den Zielen und Ansätzen der einzelnen Umweltvereinbarungen sowie die Unterschiede des kulturellen, politischen, wirtschaftlichen und umweltbezogenen Kontextes, in dem sie verhandelt wurden und gültig sind, kann es des weiteren erschweren, die Wirksamkeit von Umweltvereinbarungen zu generalisieren.

Idealerweise sollte die ökologische Wirksamkeit eines politischen Instruments im Vergleich zu einem alternativen Politikszenario bewertet werden. Solche Bewertungen haben normalerweise spekulativen Charakter, da es im allgemeinen keine Daten gibt, auf die sich diese alternativen Politikszenarios stützen könnten. Eine zweite Möglichkeit ist die Verwendung eines „business-as-usual"-Szenarios, mit dem sich die aktuelle Situation vergleichen läßt; hierbei werden einerseits die Veränderungen festgelegt, zu denen es ohne Anwendung des betreffenden politischen Instruments gekommen wäre, und es wird dann davon ausgegangen, daß alle zusätzlichen Veränderungen auf die Umweltvereinbarung zurückzuführen sind. Ist ein solches Vorgehen aufgrund fehlender Daten nicht möglich, kann man die aktuelle Situation mit derjenigen vor Abschluß der Vereinbarung vergleichen, ohne dabei jedoch eventuelle Verbesserungen der Umweltqualität auf die Umweltvereinbarung zurückführen zu können.

Bei dem Versuch, die ökologische Wirksamkeit der sechs Umweltvereinbarungen zu bewerten, sind folgende Problemfelder aufgetreten:

  • das allgemeine Fehlen quantitativer
    Bezugsgrößen ("business-as-usual"-Szenario), anhand derer die Wirksamkeit einer Umweltvereinbarung gemessen werden kann
  • das Fehlen quantitativer Daten über eine vor Abschluß der Vereinbarung
    herrschende Bezugssituation
  • das Fehlen quantitativer Daten über die aktuelle Situation.

Die Festlegung des "business-as-usual-Szenarios" ist entscheidend für jede im nachhinein durchgeführte Evaluierung der Wirksamkeit eines Instruments. Dieses Problem sowie die Schwierigkeiten, die Wirkung jedes einzelnen Instruments innerhalb eines Maßnahmenpakets genau zu ermitteln, stellt sich auch bei dem Versuch, andere Instrumente der Politik, wie Vorschriften oder Steuern, zu beurteilen. Dennoch ist die Evaluierung von Umweltvereinbarungen aus verschiedenen Gründen komplizierter: Sie sind in der politischen Arena relativ neu, und relevante theoretische und empirische Analysen sind Mangelware; ihre Ziele werden oft in prozentualen Verringerungen nicht spezifizierter Mengen ausgedrückt (z.B. Emissionsmengen bei Abschluß der Vereinbarung); im Gegensatz zu anderen Instrumenten (z.B. Steuern) waren sie bishe nicht Gegenstand von Evaluierungen (weder im Vorfeld noch im nachhinein).

Die wichtigsten Erkenntnisse der Fallstudien

Die nachstehende Tabelle enthält eine Übersicht über die Bewertung der ökologischen Wirksamkeit der sechs Umweltvereinbarungen. Am wichtigsten sind folgende Erkenntnisse:

  • Allgemein ist es seit Unterzeichnung der Umweltvereinbarungen zu Verbesserungen der Umweltqualität gekommen, auch wenn sich diese nicht eindeutig auf die Umweltvereinbarungen zurückführen lassen. Da sie jedoch Teil eines Maßnahmenpakets waren, kann man davon ausgehen, daß die Umweltmaßnahmen einen gewissen Anteil an der Verbesserung hatten.
  • Aufgrund fehlender zuverlässiger und einheitlicher Daten können keine Schlußfolgerungen über die ökologische Wirksamkeit der Umweltmaßnahmen (Bewertung anhand des „business-as-usual-Szenarios") gezogen werden. Nur für die Niederlande waren teilweise Daten verfügbar, die auf eine gewisse ökologische Wirksamkeit hindeuteten.
  • Infolge der Vereinbarung kam es zu technischen Veränderungen (die Verabschiedung von Maßnahmen im Bereich Umweltmanagement auf Unternehmensebene), und zwar in Frankreich, den Niederlanden, Portugal und möglicherweise in Dänemark.
  • In den Niederlanden, in Portugal, Schweden und Dänemark wurden Umweltvereinbarungen als unterstützende Maßnahme im Anschluß an oder zusätzlich zu anderen Instrumenten (Vorschriften) eingesetzt.
  • Die Verhandlungen über die sechs untersuchten Umweltvereinbarungen gingen mit starken Anreizen einher (Subventionen bzw. die Androhung von Vorschriften, Steuern oder Strafen).

 

Tabelle 1: ZUSAMMENFASSENDE SCHLUSSFOLGERUNGEN ÜBER DIE ÖKOLOGISCHE WIRKSAMKEIT VON UMWELTVEREINBARUNGEN

Ökologische Bewertung
Fallstudien zu Umweltvereinbarungen Verbesserung der Umwelt-qualität (Bezugs-situation) Ökologische Wirksamkeit (Business- as-usual-Szenario) Technische Veränderung (Umweltmanagement) Bemerkungen (Ergebnisse im weiteren Sinne)
Zielsetzung
Frankreich Entsorgung ausgedienter KFZ

?

?

+

Die Ziele haben sich als technisch machbar erwiesen. Gemeinsame Verantwortung und Kooperation wurden verstärkt. Die Umstrukturierung des Sektors wurde gefördert. Zweifel an wirtschaftlicher Durchführbarkeit.
Deutschland CO2-Emissionen

?

?

0/?

Einführung zur Vermeidung einer CO2-Energiesteuer / Wärmenutzungsverordnung. Die Vereinbarung wurde überprüft, da Kritik geäußert wurde, daß die versprochenen „besonderen Anstrengungen" nicht ausreichten und die Ziele nicht strikt genug seien: 1996 wurde das Bezugsjahr von 1987 auf 1990 geändert, und es wurden zum Teil strengere Ziele festgelegt.
Umsetzung
Schweden Verpackungs-abfall

+/ ?

?

?

Ziele hinsichtlich Wellpappe und Glasflaschen für Wein und Spirituosen wurden leicht überschritten. Dennoch deuten die Daten darauf hin, daß das Ziel vielleicht bereits 1992 erreicht wurde.

Gute Fortschritte sind hinsichtlich anderer (aber nicht aller) Ziele zu verzeichnen. Daten über die Bezugssituation waren scheinbar zu optimistisch. Für die Hälfte der Materialien fehlen Bezugsdaten. Möglicherweise kostengünstiger als alternative kommunale Abholsysteme.

Niederlande Chemikalien

+++

+ / ?

+

Die verfügbaren Daten und die Überwachung bestätigen die ökologische Wirksamkeit. Förderung der Anwendung von Umweltmanagementsystemen in Unternehmen. Die Erleichterung von Genehmigungen sowie mehr Vertrauen und Kooperation sind wichtige Faktoren.
Portugal Zellstoff-industrie

++

?

+

Umweltvereinbarungen haben zur Durchsetzung von Vorschriften beigetragen, die von den Unternehmen bisher kaum eingehalten wurden. Dennoch waren auch die Androhung von Strafen und öffentlicher Druck erforderlich. Die Umweltvereinbarung führte außerdem zu einem besseren Verständnis der Probleme sowie zu mehr Vertrauen zwischen den Parteien, zu stärkerer Motivation und Ökomanagement innerhalb der Branche.
Dänemark Transport-Verpackungs-abfall

+/?

?

+/?

Dadurch daß die Umweltvereinbarung schwerpunktmäßig auf leicht sammelbare Transportverpackungen ausgerichtet ist, könnte die Verpackungsrichtlinie der EU zu geringen Kosten eingehalten werden. Informationen über Abfälle dieser Art werden mit dazu beitragen, die Wiederverwendung oder Rückgewinnung von Material zu fördern.

+/++/+++ = leicht positiv/positiv/sehr positiv
0 = keine oder zu vernachlässigen
? = ungewisses Ergebnis (keine Daten verfügbar, unbekannte Wirkung)

 

Abschließende Bemerkungen

Die Studie stellt einen Überblick über die gegenwärtige Anwendung von Umweltvereinbarungen und die in diesem Zusammenhang geführte Diskussion dar, wobei einige Umweltvereinbarungen etwas detaillierter untersucht werden. In Anbetracht der großen Unterschiede hinsichtlich Art und Schwerpunkt der Umweltvereinbarungen sowie des breiten Meinungsspektrums über deren Wirksamkeit lassen sich folgende Feststellungen treffen:

  • „Umweltvereinbarungen zur Umsetzung" können ein nützliches und zusätzliches umweltpolitisches Instrument sein, solange sie den in der Mitteilung der Kommission dargelegten Leitlinien folgen.
  • „Umweltvereinbarungen mit Zielsetzung" lassen sich viel schwerer bewerten, was ihre Funktion und Leistung angeht, und werfen weitere Fragen über die Rolle der Regierung und anderer Beteiligter bei der Ausarbeitung von Umweltmaßnahmen auf.
  • Die derzeit gültigen Umweltvereinbarungen sind ein Versuchsgelände für die Entwicklung übertragbarer Modelle und die Suche nach bewährten Lösungen; die Reproduktion von Modellen beruht jedoch auf den Interessen und Zielen der in einer gegebenen Situation betroffenen Parteien.
  • Die unabhängige Überprüfung der Umweltvereinbarungen wirft politische und praktische Fragen auf, die man behandeln muß, sollen die Glaubwürdigkeit und Berechenbarkeit von Umweltvereinbarungen verbessert werden.
  • Die Untersuchung der Fallstudien läßt auch darauf schließen, daß Umweltvereinbarungen potentiell zur Erreichung politischer Zielsetzungen beitragen können. Und zwar in folgenden Fällen:
  • Umweltvereinbarungen schaffen eine Grundlage für Umweltmaßnahmen, wenn die Anwendung ordnungspolitischer oder fiskalischer Instrumente zu schwierig wäre. „Umweltvereinbarungen zur Umsetzung" ergänzen im wesentlichen ordnungspolitische Maßnahmen und beruhen auf ordnungspolitischen (und oft fiskalischen) Sanktionen oder der Androhung alternativer Instrumente als Hilfsmittel.
  • Umweltvereinbarungen schaffen einen Rahmen für ein proaktives Umweltmanagement, für die Sensibilisierung für Umweltthemen und für das Erproben neuer politischer Reaktionen.
    Umweltvereinbarungen können dazu beitragen, flexibel zu reagieren und neue Mechanismen zu identifizieren, indem sie den Informationsfluß verbessern und die Kenntnis über neue technische Verfahren und Managementverfahren fördern.
  • Es gibt Anzeichen dafür, daß Umweltvereinbarungen zur Verbesserung der Umweltqualität insgesamt beitragen können. Wenn jedoch striktere Ziele erforderlich sind, müssen Umweltvereinbarungen als Teil eines umfassenderen Maßnahmenpakets zur Anwendung kommen.

Bei der zukünftigen Einführung von Umweltvereinbarungen sollten die wichtigsten Voraussetzungen für eine Verbesserung ihrer Wirksamkeit berücksichtigt werden, und zwar in erster Linie die Schaffung
zuverlässiger und überprüfbarer Überwachungs- und Berichterstattungsmechanismen sowie die Festlegung eindeutiger Ziele.

Anforderungen an die bessere Nutzung von Umweltvereinbarungen

Umweltvereinbarungen sind am ehesten geeignet für:
  • proaktive Industriezweige oder Unternehmen
  • eine geringe Anzahl von Partnern oder einen hohen Organisationsgrad der Unterzeichner
  • die Herstellung von Gütern (d.h. in der Industrie)
  • etablierte Sektoren mit wenig Konkurrenz (d.h. mit geringen Chancen für „Trittbrettfahrer")
  • Umweltprobleme begrenzten Umfangs (nationale und regionale Umweltprobleme)
  • eine begrenzte Anzahl von Verschmutzungsquellen
  • langfristige Ziele (frühes Signal)
 
Die Umsetzung ist wirksamer, wenn
  • vor Abschluß der Vereinbarung eindeutige Ziele festgelegt werden
  • die Vereinbarung Bezugsgrößen enthält, anhand derer Verbesserungen gemessen werden
  • in der Vereinbarung zuverlässige und eindeutige Überwachungs- und Berichterstattungsmechanismen genannt werden
  • technische Lösungen verfügbar sind, um das vereinbarte Ziel zu erreichen
  • die Kosten im Zusammenhang mit der Einhaltung der Vereinbarung gering und für alle Mitglieder der Zielgruppe recht ähnlich sind
  • Dritte an der Gestaltung und Anwendung der Umweltvereinbarungen beteiligt sind.


Empfehlungen für künftige Aktivitäten

Es folgen einige Anregungen für weitere Aktivitäten, die mit einer fortgesetzten Untersuchung der Anwendung von Umweltvereinbarungen und der Bewertung ihrer Auswirkungen im Zusammenhang stehen:

  • Bewertung von Synergien und sich gegenseitig aufhebender Wirkungen von Umweltvereinbarungen und anderen politischen Instrumenten;
  • empirische Forschung über die relativen Auswirkungen von Umweltvereinbarungen und alternativen politischen Instrumenten auf das Verhalten einzelner Unternehmen, einschließlich der Auswirkungen auf Marktstrukturen und Wettbewerbsfragen;
  • Einschätzung der Rolle und Motive von Regierungen bei Umweltvereinbarungen, bei denen es um die Verhandlung von Zielsetzungen geht;
  • Überprüfung der Eignung der im Rahmen von Umweltvereinbarungen gesetzten Ziele, einschließlich eines Vergleichs mit alternativen Möglichkeiten der Zielfestlegung seitens der Regierungen;
  • unabhängige empirische Forschung über die Entwicklung von „Umweltvereinbarungen mit Zielvorgaben" im Hinblick auf die Rolle der direkt an den entsprechenden Verhandlungen Beteiligten und derjenigen, die von diesem Prozeß effektiv ausgeschlossen sind;
  • Überprüfung der geeignetsten operativen Struktur für Umweltvereinbarungen je nach ihrem jeweiligen Anwendungsbereich (z.B. in bezug auf Umweltvereinbarungen auf verschiedenen geographischen Ebenen);
  • Überprüfung der Auswirkungen des mit Umweltvereinbarungen einhergehenden Prozesses (einschließlich Informations
  • austausch) auf technische Veränderungen, Erneuerung und die Integration des Umweltmanagement in die Geschäftstätigkeit von Branchen und Unternehmen;
  • Untersuchung, warum vergleichbare Aktivitäten (z.B. Informationsaustausch) nicht schon vor Verabschiedung der Umweltvereinbarung unternommen wurden, einschließlich einer „Hemmnisanalyse" oder Überprüfung bewährter Lösungen im Rahmen der Aktivitäten, die schon vor Abschluß der Vereinbarung oder die dort stattfanden, wo keinerlei Umweltvereinbarungen geschlossen wurden;
  • Erwägung der Methoden und Ressourcen, die erforderlich sind, damit Umweltvereinbarungen die Beteiligung der Öffentlichkeit vor Ort und den öffentlichen Dialog fördern;
  • Überprüfung des Zusammenhangs zwischen der Funktionsweise verschiedener Umweltmanagementsysteme sowie der in den Umweltmaßnahmen enthaltenen Berichterstattungs- und Informationsanforderungen;
  • weitere unabhängige Überprüfung der Umwelt- (und Kosten-) Wirksamkeit von Umweltvereinbarungen sowie ihrer Fähigkeit, eine nachhaltige Entwicklung zu unterstützen (durch Förderung einer allgemeinen Verhaltensänderung und eines allgemeinen technologischen Wandels), im Vergleich zu anderen Politikinstrumenten;
  • Entwicklung von Leitlinien zur Standardisierung der in den Umweltvereinbarungen enthaltenen Überwachungs- und Berichterstattungsanforderungen, um die Qualität der verfügbaren Daten zu verbessern und eine vergleichbare, zuverlässige Umweltbewertung zu ermöglichen.

 
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