Ympäristöverot: Täytäntöönpano jaympäristövaikuttavuus

YMPÄRISTÖVEROT

Täytäntöönpano ja ympäristövaikuttavuus

ESIPUHE

Ympäristöpoliittisten ohjauskeinojen tarkasteluun ja arviointiin liittyvä EEA:n työ vauhdittui alkuvuonna 1996 kun Euroopan parlamentin ympäristö-, terveys- ja kuluttajansuojavaliokunta pyysi EEA:ta laatimaan nopeasti katsaukset sekä ympäristöveroista että vapaaehtoisista ympäristösopimuksista.

EEA:n toiminta-ajatus sisältää oikealle kohderyhmälle suunnatun tiedon välittämisen oikeaan aikaan. Tämä raportti ympäristöveroista on suunnattu päätöksentekijöille ja suurelle yleisölle, ja sen julkaiseminen on ajoitettu tapahtumaan yhtä aikaa komissiossa tekeillä olevan tiedonannon kanssa, joka käsittelee jäsenvaltiossa käytettäviä ympäristöveroja. Raportti vapaaehtoisista sopimuksista julkaistaan vuoden 1996 loppupuolella.

Molemmat raportit ovat esimerkkejä ympäristökeskuksen nykytilannetta ja tulevaisuuden näkymiä käsittelevistä raporteista, joiden tarkoituksena on tuottaa ajanmukaisia tietoja ympäristöpolitiikasta käytäviin keskusteluihin. Raporttien on tarkoitus olla helposti saatavilla, jotta ne edistävät Euroopan kansalaisien osallistumista ympäristöpolitiikan kehittämiseen ja täytäntöönpanoon ja täydentävät parlamentaarikkojen pyytämää ennakkokuulemismenettelyä.

Ympäristöveroista on jo kirjoitettu paljon varsinkin OECD:n, Pohjoismaiden neuvoston ja Euroopan komission taholta ja EEA pyrkii antamaan lisäarvoa jo tehdylle työlle. Tässä lyhyessä raportissa keskitytään siksi ympäristöverojen vaikuttavuuteen ympäristön kannalta, poliittisiin esteisiin ja verojen toimeenpanon ratkaisuihin. Siinä yritetään myös painottaa muiden kuin energiaverojen arvoa ja sen tulisi olla muidenkin kuin asiantuntijoiden saatavilla.

Ympäristöverojen yksi tärkeimmistä eduista on, että ne oikaisevat vääriä hintasignaaleja markkinoilla sisällyttämällä saastumisen kustannukset ja muut ympäristökustannukset hintoihin. Tämä menettely korjaa hintoja ja toteuttaa saastuttaja maksaa - periaatetta. Neuvosto tunnusti tämän vihreiden verojen edun ympäristöasiainneuvoston 12. joulukuuta 1991 tekemässä päätöslauselmassa, jotka koskivat yhteisön kantaa vuonna 1992 pidettyä Yhdistyneiden kansakuntien ympäristö- ja kehityskonferenssia varten:

"Jotta taloudelliset voimavarat voidaan jakaa uudelleen kestävän kehityksen saavuttamiseksi, tulisi sosiaali- ja ympäristökulut sisällyttää täysimääräisesti taloudelliseen toimintaan niin, että ulkoiset ympäristökustannukset otetaan huomioon. Tämä tarkoittaa, että ympäristökustannusten ja muiden luonnonvarojen kestävään hyödyntämisen liittyvien ja toimittajamaan maksamien kustannusten tulisi heijastua taloudellisessa toiminnassa. Talous- ja veropoliittiset ohjauskeinot voisivat olla niitä toimenpiteitä, joilla tähän tavoitteeseen päästään".

Sittemmin ympäristöverojen käyttö on yleistynyt, mutta niitä voitaisiin käyttää laajemminkin. Toivomme, että tämä raportti edistää tätä aluetta koskevan politiikan kehittämistä ja arviointia. Jotta kestävän kehityksen vaatimat rakenteelliset muutokset saataisiin aikaan, tarvitaan entistä kattavampia veropoliittisia uudistuksia, jotka edistävät 'hyviä' seikkoja kuten työllisyyttä ja hillitsevät 'pahoja' kuten saastumista ja ympäristön pilaantumista.

Ympäristöverotuksen edistymiseksi vaaditaan kuitenkin muutoksia Euroopan Unionin tasolla veropoliittisten toimenpiteiden, sisämarkkinoiden ja avainalueiden kuten energian, liikenteen ja maatalouden välisen yhdenmukaisuuden ja yhteensopivuuden lisäämiseksi. Lisäksi olisi oltava helpompaa saada veropoliittisille toimenpiteille enemmistön kannatus, ja tähän hallitustenvälinen konferenssi voi tarjota mahdollisuuden.

Euroopan ympäristökeskus on tuottanut tämän raportin Paul Ekinsin (Tulevaisuusfoorumi, Yhdistynyt kuningaskunta), Mikael Skou Andersenin (Aarhusin yliopisto, Tanska) ja Hans Vosin (DHV ympäristö ja infrastruktuurit, Alankomaat) laatimien alustavien luonnosten pohjalta. Hankkeen koordinoijana on toiminut Teresa Ribeiro (projektipäällikkö). David Gee ja Kai Schlegelmilch avustajanaan Keimpe Wieringa ovat laatineet merkittäviä lisäyksiä ja muokanneet tekstiä.

(University College Dublin) ja Knut Alfsen (Norjan tilastotoimisto) - sekä Jos Delbeke (pääosasto - DG XI), Jean-Philippe Barde (OECD) ja Euroopan parlamentin ympäristö-, terveys- ja kuluttajansuojavaliokunnan sihteeristön edustajat. Teknisinä neuvonantajina toimivat lisäksi EEA:n kansallisten keskusten EIONET-ryhmä ja Klaus Thostrup (DG XXI).

Kiitän EEA:n projektiryhmää ja muita hankkeeseen osallistuneita heidän panoksestaan tämän raportin erittäin nopeasta toimittamisesta.

Domingo Jiménez-Beltrán
Toimitusjohtaja

YHTEENVETO

Tärkeimmät päätelmät

1. Vaikka Euroopan Unionin viidennessä toimintaohjelmassa vuodelta 1992 suositeltiin taloudellisten ohjauskeinojen kuten ympäristöverojen laajempaa käyttöä, ei niiden käytössä ole juurikaan tapahtunut edistystä Euroopan Unionin tasolla. Jäsenvaltiossa ympäristöverot ovat kuitenkin jatkuvasti yleistyneet viimeisen vuosikymmenen kuluessa, ja tämä kehitys on nopeutunut viimeisten 5-6 vuoden aikana. Tämä on erityisen ilmeistä Skandinaviassa, mutta myös Alankomaissa, Belgiassa, Itävallassa, Ranskassa, Saksassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa on tapahtunut huomattavaa kehitystä.
2. Tässä raportissa on selvitetty 16 ympäristöveroa koskevaa arviointitutkimusta. Tutkimusten puittessa näyttää siltä, että nämä verot ovat olleet ympäristön kannalta tehokkaita (eli ne ovat saavuttaneet niille asetetut ympäristötavoitteet), ja että tavoitteet on saavutettu kohtuullisin kustannuksin. Esimerkkejä erityisen onnistuneista veroista ovat rikkidioksidi- ja typenoksidiverot Ruotsissa, myrkyllisten jätteiden vero Saksassa, veden pilaantumisvero Alankomaissa ja lyijyä sisältävän bensiinin ja 'puhtaamman' dieselpolttoaineen veroporrastus Ruotsissa.
3. Useimmat verojen, varsinkin energiaverojen, toteuttamisen esteet kuten mahdolliset kielteiset vaikutukset kilpailukykyyn, työllisyyteen (varsinkin tietyillä aloilla tai alueilla) ja matalapalkkaryhmiin voidaan estää
   • huolellisella suunnittelulla
   • käyttämällä ympäristöveroja ja niistä kertyviä tuloja toimenpidekokonaisuuksien ja vihreiden verouudistusten osana
   • vähittäisellä toimeenpanolla
   • laajalla konsultoinnilla ja tiedottamisella.

   Mahdollisten kielteisten vaikutusten vähentäminen voidaan varmistaa yllä mainituin toimenpitein kuten viimeaikaiset kokemukset Skandinaviasta osoittavat. Maiden kokonaiskilpailukyky saattaa kasvaa, jos käytetään hyvin suunniteltuja veroja, jotka edistävät innovaatiota ja rakennemuutoksia, vaikka viimeksi mainittu onkin epävarmaa.

4. Kun ympäristökysymysten pääpaino siirtyy pistekuormitusongelmista kuten teollisuuden viemäreistä ja savupiipuista tulevista päästöistä hajakuormitukseen ja liikkuviin lähteisiin kuten kiinteään jätteeseen ja maatalouden ja liikenteen päästöihin, kasvavat mahdollisuudet käyttää veroja samoin kuin muita markkinapohjaisia keinoja entisestään sekä jäsenvaltioissa että Euroopan Unionin tasolla.
5. Jos ympäristöverot on suunniteltu ja toteutettu hyvin yllä mainittujen etujen hyödyntämiseksi, voidaan saada aikaan parannuksia seuraavilla neljällä tärkeällä politiikan alueella:
   • ympäristö
   • innovaatio ja kilpailukyky
   • työllisyys
   • verotusjärjestelmä.

Nämä ovat Euroopan ympäristökeskuksen (EEA:n) Euroopan parlamentin toimeksiannosta laatiman ympäristöveroja koskevan raportin tärkeimmät päätelmät. Kertomus luo katsauksen ympäristöveroja koskeviin keskeisiin kysymyksiin ja keskittyy varsinkin niiden ympäristövaikuttavuuteen ja toimeenpanon tiellä oleviin poliittisiin esteisiin. Kertomuksessa annetaan vain esimerkkejä ympäristöveroista; kattavampia katsauksia on saatavissa OECD:ltä (1995).

Tärkeimmät näkökohdat

Miksi ympäristöveroja?

Tärkeimmät syyt ympäristöverojen käyttämiseksi ovat seuraavat:

• Ne ovat erityisen tehokkaita keinoja ulkoisten kustannusten huomioimisessa, ts. ympäristöhuollon ja -vahinkojen (ja niiden korjaamisen) kustannusten ottamisessa suoraan huomioon niitä aiheuttavien tuotteiden, palvelujen tai toimintojen hinnoissa, ja ne edistävät saastuttaja maksaa - periaatteen toteuttamista sekä talous- ja ympäristöpolitiikan yhdenmukaistamista.
• Ne voivat kannustaa sekä kuluttajia että tuottajia muuttamaan käyttytymistään kohti ympäristön kannalta tehokkaampaa voimavarojen käyttöä, edistämään innovaatiota ja rakennemuutoksia ja vahvistamaan säännösten noudattamista.
• Ne voivat tuottaa tuloa, jota voidaan käyttää ympäristömenojen kattamiseen ja/tai työtä, pääomaa tai säästämistä koskevien verojen alentamiseen.
• Ne voivat olla erityisen tehokkaita keinoja käsiteltäessä nykyisin etusijalla olevia ympäristökysymyksiä, jotka koskevat niinkin erilaisia saastelähteitä kuin liikennepäästöt (mukaan lukien lento- ja merikuljetukset), jätteet (esim. pakkaukset ja paristot) ja maataloudessa käytettävät kemikaalit (esim. hyönteismyrkyt ja lannoitteet).

Ympäristöverolajit

Ympäristöverojen tehokkuuden mittaamisen helpottamiseksi verot on luokiteltu kolmeen pääryhmään niiden päätavoitteiden mukaan:

1. kustannukset kattavat maksut, esimerkiksi maksut, jotka kattavat ympäristöhuollosta ja ehkäisevistä toimenpiteistä aiheutuvat kulut kuten vedenpuhdistuskustannukset (käyttömaksut) ja joita voidaan käyttää vastaaviin ympäristömenoihin (erityistarkoituksiin varatut maksut).
2. kannustinverot, joiden tarkoituksena on muuttaa tuottajien ja/tai kuluttajien käyttäytymistä, sekä
3. veropoliittiset ympäristöverot, joiden pääasiallisena tarkoituksena on kerätä tuloja valtiolle.

Monissa tapauksissa on käytössä näiden kolmen toiminnon yhdistelmä. Ympäristöverot ovat yleisesti ottaen muuttuneet 1960- ja 1970-lukujen kulut kattavista maksuista kannustinveroiksi ja veropoliittisiksi ympäristöveroiksi 1980- ja 1990-luvuilla, ja viime aikoina ne on liitetty osaksi 'vihreitä verouudistuksia', joissa 'pahojen', kuten saastuttamisen, verotus korvaa 'hyvien', kuten työn, verotusta.

Ketkä käyttävät ympäristöveroja?

Ympäristöverotuksen (tässä jaettuna energiaveroihin ja muihin ympäristöveroihin) nykykehitys voidaan tiivistää seuraavasti:

• ympäristöverot (muut kuin energiaverot Euroopan komission DG XXI:n luokittelun mukaan) olivat vain 1,5 prosenttia kaikista Euroopan Unionin veroista vuonna 1993 ja vain muutamassa maassa ympäristöverojen osuus oli suurempi (Alankomaat 5,1 prosenttia, Tanska 4 prosenttia). Energiaveroiksi luokiteltujen verojen osuus oli kuitenkin suurempi, Euroopan Unionissa keskimäärin 5,2 prosenttia ja jopa 10 prosenttia Portugalissa ja Kreikassa ja 6-7 prosenttia Italiassa ja Yhdistyneessä kuningaskunnassa);
• yleinen verokehitys vuoden 1980 jälkeen osoittaa, että työhön kohdistuvat verot ovat nousseet ja pääomaverot laskeneet, kun taas energia- ja ympäristöverojen osuus on pysynyt suhteellisen vakaana energiaverojen hienoisesta noususta huolimatta;
• vaikka ympäristöverotuksen täytäntöönpanossa on edistytty vain vähän Euroopan Unionin tasolla on kehitys jäsenvaltioiden tasolla ollut huomattavaa varsinkin Pohjois-Euroopan maissa;
• useat maat ovat juuri toteuttamassa ympäristöverotusta 'vihreiden verouudistusten' muodossa, käyttäen uusia verotuloja muun, esimerkiksi työn verotuksen keventämiseksi.

Tehoavatko ympäristöverot?

Taulukko 1 esittelee lyhyesti ympäristöveroja koskevien tutkimusten selvityksen ja laadullisen arvioinnin tuloksia. Tärkeimmät johtopäätökset ovat seuraavat:

• Arvioidut verot olivat hyödyllisiä ympäristön kannalta ja näyttivät useimmiten olevan kannattavia suoritettuun arviointiin liittyvien rajoitusten puitteissa.
• Esimerkkejä erittäin tehokkaista veroista ovat ilman pilaantumisen vero Ruotsissa, veden pilaantumisen vero Hollannissa ja typenoksidivero ja ajoneuvojen polttoaineiden erilaiset verojärjestelmät Ruotsissa.
• Kannustinverot ovat yleensä ympäristön kannalta tehokkaita, jos vero on tarpeeksi korkea rohkaistakseen ehkäiseviin toimenpiteisiin ryhtymistä.
• Kustannukset peittävien maksujen ympäristöä koskevaa tehokkuutta edistää huomattavasti maksutulojen käyttö ympäristömenoihin.
• Verot voivat vaikuttaa suhteellisen lyhyellä aikavälillä (2-4 vuotta) ja osoittautua siten muita ympäristötoimenpiteitä paremmiksi, vaikka energiaverotuksellisten keinojen (samoin kuin eräiden määräysten) merkittävä kannustava vaikutus voi näkyä vasta 10-15 vuoden kuluttua.
• Verotuksen ja sen ympäristövaikutusten arvioiminen ei ole helppoa. Verot muodostavat usein osan toimenpidekokonaisuutta, jota on vaikea jakaa osiin. Näin ollen itse veron tehokkuutta ei aina voida selvästi yksilöidä.

Lisäksi veroilla voi olla moninaisia ympäristövaikutuksia ja niistä voi olla toissijaista hyötyä, joka voi edistää toimenpiteitä neljällä tärkeällä politiikan alueella, joita ovat ympäristö, innovaatio ja kilpailukyky, työllisyys ja verotusjärjestelmä.

Taulukko 1: Yhteenveto eräiden ympäristöverojen arvioinnista

Selitykset:

+/++/+++= vaikutus pieni/keskinkertainen/suuri
0 = ei vaikutusta tai vaikutus vähäinen
? = vaikutus tuntematon

Poliittiset esteet

Ympäristöverojen, varsinkin energiaverojen, käyttöönotolle on monia merkittäviä poliittisia esteitä:

• oletetut vaikutukset kilpailukykyyn ja usein työllisyyteen varsinkin joillain aloilla/alueilla
• oletetut vaikutukset matalapalkkaryhmiin (esim. köyhät voivat joutua maksamaan suhteellisesti enemmän kuin rikkaat)
• oletetut ristiriidat kansallisten ja Euroopan Unionin, tai maailmankauppaa säätelevien, määräysten välillä - Euroopan Unionin yksimielisyyssäänto äänestettäesssä verotuksellisista keinoista
• olettamukset, joiden mukaan verojen on oltava korkeita toimiakseen
• oletettu ristiriita käyttäytymisen muuttamisen (ts. verojen pienentämisen) ja tulojen säilyttämisen välillä
• olemassaolevat tuet ja määräykset jne., joiden vaikutukset ympäristöön ovat haitalliset, sekä
• muut toimintalinjat ja kulttuurit, jotka haittaavat tai estävät ympäristöverotuksen käyttöönottamista.

Tämän raportin mukaan useimmat toimeenpanon esteet voidaan voittaa

• poistamalla ympäristön kannalta haitalliset tuet ja määräykset
• suunnittelemalla verot ja torjuntakeinot huolellisesti
• käyttämällä ympäristöveroja ja niistä kertyviä tuloja toimenpidekokonaisuuksien ja vihreiden verouudistusten osana
• toimeenpanemalla verot vähitellen
• laajalla konsultoinnilla sekä
• tiedotuksella.

Yhteensopivuus Euroopan Unionin tasolla ja yksimielisten päätösten edellyttäminen on otettava käsiteltäväksi.

Hyvin suunnitellut verot voivat parantaa maiden kokonaiskilpailukykyä sillä ne voivat edistää innovaatiota ja mahdollisesti rakennemuutoksia.

Suositukset

1. Ympäristöverotuksen laajempi käyttö

Vaikka tuotanto- ja kulutusmallien muuttamisen tarve on yleisesti hyväksytty vuonna 1992 pidetyn Rion huippukokouksen jälkeen, on EEA:n viidennen toimintaohjelman uudelleentarkastelua varten vuoden 1995 lopussa julkaisemassa kertomuksessa 'Ympäristö Euroopan Unionissa vuonna 1995' päätelty, että kolme vuotta viidennen toimintaohjelman julkaisemisen jälkeen "...useimmat tuotanto- ja kulutustavat ovat säilyneet ennallaan...". Ympäristöverot muiden toimenpiteiden kanssa voivat auttaa saamaan aikaan kyseiset rakennemuutokset korjaamalla hintasignaaleja ja markkinoiden vääristymiä. Niitä tulisi siksi käyttää enemmän.

Ympäristöverojen käyttöä voidaan lisätä kolmella eri tavalla:

• ulottamalla ne useampiin Euroopan maihin
• lisäämällä niiden yhdenmukaisuutta ja yhteensopivuutta Euroopan Unionin tasolla
• kehittämällä uusia veroperusteita, jotka enenevässä määrin perustuvat niin tuotantomateriaaleihin kuin päästöihin, ja ulottamalla verotus uusiin tai laajennettuihin veroperusteisiin kuten vesivarannot, mineraalit, vaaralliset kemikaalit, liikenne (lento- ja meriteitse), maankäyttö ja turismi. Fyysisten voimavarojen kuten energian ja mineraalien kulku talouden läpi ja maankäytöstä saatavat voitot voisivat tuottaa merkittäviä verotuloja ympäristn verouudistuksia varten.

2. Huolellinen suunnittelu ja toteutus

Ympäristöverotuksen hyödyt ja mahdollisuudet sen käytön laajentamiseen ovat huomattavat, mutta hyötyjen saavuttaminen käytännössä vaatii huolellista suunnittelua ja toteutusta. Alla olevassa taulukossa on lyhyesti kerrottu eräistä seikoista, jotka tulisi ottaa huomioon jotta ympäristöverotuksen toimeenpano onnistuisi.

3. Enemmän ja parempaa arviointia

Vaikka ympäristöverotuksen teoreettinen arviointi on hyvin kehittynyt alue, kyseisistä veroista saatujen kokemusten riittävä arviointi on vielä suhteellisen harvinaista. Näin ollen päätöksentekoa voi haitata erilaisten toimenpiteiden vaikuttavuudesta kertovan palautetiedon puute. Tämän tilanteen korjaaminen vaatii arviointien lisäämistä, luotettavan tiedon parempaa saatavuutta ja toimenpidekokonaisuuksiin sisältyviä arviointimenetelmiä. OECD on tunnustanut tarpeen liittää arviointi verotuksen suunnitteluun ja sopinut metodologisista ohjeista taloudellisten keinojen arvioimiseksi. (OECD 1996, tulossa)

4. Enemmän erityisesti toimenpidekokonaisuuksiin ja ulkoisiin kustannuksiin kohdistuvaa tutkimusta

Ympäristöverot toimivat usein parhaiten osana toimenpidekokonaisuutta, joka kohdistuu yhteen (tai useampaan) ympäristöongelmaan, mutta useiden toimenpiteiden vuorovaikutus on silloin monimutkaista. Lisäselvitykset ja näiden ongelmien ymmärtäminen voisi olla suureksi avuksi tulevan politiikan muotoilemisessa. Erityisen hyödyllistä olisi luoda erilaisten toimenpiteiden soveltamismahdollisuuksien kehykset ympäristöongelmien luokittelun mukaisesti.

Lopuksi ympäristöverojen suunnittelun parantamiseksi tarvitaan tutkimusta sellaisilla aloilla kuin taloudellinen mallintaminen ja ulkoisten kustannusten arviointi varsinkin mitä tulee niiden jakamiseen liittyviin seikkoihin.

Lisää tutkimusta tarvitaan selvästi, mutta jo nyt tiedetään tarpeeksi ympäristöveropolitiikan huomattavasti edelleenkehittämiseksi.

Tarkistuslista ympäristöverotuksen toimeenpanemiseksi

Esipuhe
Yhteenveto
Johdanto
Miksi ympäristöveroja?
Ympäristöverolajit
Ketkä käyttävät ympäristöveroja?
Tehoavatko ympäristöverot?
Toimeenpano: esteitä ja ratkaisuja
Toimenpide- ja tutkimussuosituksia
I liite: verotuksen yleinen kehitys 1970-1990
II liite: yhteenveto tarkastelluista veroista
III liite: eräitä muita ympäristöveroja kuin energiaverot